Приходько Е.Г. Использование зарубежного опыта в реформировании государственной гражданской службы российской федерации[169]

Использование зарубежного опыта в реформировании государственной гражданской службы российской федерации [169]

Административное право

Основное предназначение административной реформы, проводимой в Российской Федерации, состоит в изменении взаимоотношений публичной власти и граждан, организаций. Достижению данной цели служат такие направления, как упорядочение отношений между государственными и муниципальными органами, федеральными органами и органами субъектов Федерации, а также упорядочение государственно-служебных отношений. Иными словами, изменение отношений внутри аппарата публичной власти необходимо для изменения отношений между государством и гражданами.

Цели, задачи и конкретные мероприятия реформы государственной службы обозначены в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 – 2005 годы)». В соответствии с этими актами разработаны федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ», разрабатываются законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Анализ основных положений указанных источников позволяет сделать вывод о том, что реформирование государственной службы осуществляется по следующим направлениям. Во-первых, видоизменяется сама система государственной службы, что должно найти и находит отражение в законодательстве об отдельных видах государственной службы и её системе в целом. Во-вторых, реформа касается повседневной работы с кадрами государственной службы (подбора, расстановки, дисциплинарного производства и т.д.), определения требований, предъявляемых к государственным служащим. В-третьих, по-новому определяется роль государственных служащих в решении задач государства. Государственные функции распределяются между органами государства, а исполнение функций государственных органов обеспечивается государственными служащими. Следовательно, показатели результативности деятельности государственных служащих позволяют судить о деятельности государственных органов, а по результатам деятельности государственных органов можно судить о деятельности государства в реализации своих функций.

Основные направления реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации опираются в том числе на опыт реформ государственного управления, проводимых в зарубежных странах – Австралии, Бразилии, Великобритании, Германии, Китае, Нидерландах и т.д., – с конца 80-х гг. XX века.

1. Изменения в системе государственной службы обращены на установление её единства. Нормативно-правовые акты, регулирующие государственную гражданскую службу, подвергаются в настоящее время унификации. Основные вопросы правового статуса федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов РФ, вопросы прохождения службы определяются федеральным законом, а также указами Президента РФ. Таким образом, предполагается, что гражданская служба РФ должна осуществляться по единым правилам и в федеральных органах, и в государственных органах субъектов РФ. Если учесть, что гражданская служба осуществляется в органах исполнительной власти, их территориальных органах, а также в аппаратах других органов государственной власти и иных государственных органах, то унификация при правовом регулировании гражданской службы является логическим продолжением конституционных положений о единстве государственной власти и единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Отдельно необходимо отметить последовательный отказ от регулирования трудовых отношений на государственной службе с элементами преимущественно частноправового характера и переход к регулированию служебных отношений с элементами преимущественно публично-правового характера. Вместо государственного органа нанимателем служащего становится государство – Российская Федерация или субъект РФ. Данное изменение, несомненно, отражает практику правового регулирования государственной службы в странах континентальной правовой системы, в первую очередь, ФРГ.

2. Учёт зарубежного опыта в реформировании гражданской службы проявляется в ориентировании деятельности гражданских служащих на достижение определённых результатов, продвижения по службе в зависимости от эффективности их деятельности. Это направление тесно связано с введением института государственных услуг, с установлением стандартов их предоставления, а также с таким направлением административной реформы, как сокращение государственных расходов. Актуальной становится оценка внутренней и внешней деятельности государственных служащих по количественным и качественным показателям. Для этого используются такие методы, как метод управления по целям, метод шкалы графического рейтинга, описательный метод, метод наблюдения за ситуацией и т.д. Мировая практика свидетельствует, что из существующих методов оценки эффективности для оценки публичной деятельности служащих наиболее пригодными является метод управления по целям. Считается, что наиболее успешные примеры внедрения методов оценки эффективности деятельности государственных служащих демонстрируют Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия. Следует отметить, что показатели эффективности деятельности являются заимствованием из практики стран, в первую очередь, англосаксонской правовой системы, что, впрочем, не противоречит европейским тенденциям гармонизации правовых систем разных государств, испытывающих сильное взаимное влияние.

3. При реформировании гражданской службы РФ изменениям подвергаются содержание и форма государственно-служебных отношений. Государственные служащие переводятся с трудовых договоров на служебные контракты, существенные условия которых не претерпевают значительных изменений, однако в них вводится обязанность соблюдения должностных регламентов. Должностной регламент представляет собой установление процедурных правил деятельности служащего и является частью административного регламента государственного органа. Установление должностных и служебных регламентов является первым шагом к правовому оформлению взаимоотношений государства и граждан, к регулированию прав и обязанностей государства и его служащих по отношению к гражданам. Данные нормы, наряду с положениями о конфликте интересов на гражданской службе и правилах его урегулирования, подчёркивают целевую направленность деятельности государственных служащих на решение задач государства и общества, но не отдельного органа. Практика административных и должностных регламентов распространена в Швеции.

Необходимо также подчеркнуть, что введение в систему российского права новых понятий, таких, как, например, «конфликт интересов», не является слепым копированием законодательства других стран. Несмотря на неоднозначную оценку правоприменителями данного нововведения, оно учитывает накопленный мировой опыт реагирования на неизбежные ситуации столкновения публичных и частных интересов. Поэтому представляется, что новелла российского служебного законодательства о конфликте интересов является целесообразной и перспективной в реализации.

4. Опыт других государств используется в Российской Федерации не только при осуществлении правового регулирования, но и при практической реализации положений реформы государственной службы. С участием европейских экспертов в пяти субъектах РФ, в том числе в Красноярском крае, проводится обучение групп гражданских служащих высшего звена в целях дальнейшего продвижения ими новых для российской практики технологий кадровой работы[170]. Системы повышения квалификации кадров высшего звена используются в Великобритании и Германии. В обучающем проекте применяются не только традиционные методики в виде лекций и семинаров, но и относительно новые для подготовки служащих тренинги, опросы, обсуждения[171].

Таким образом, в реформировании государственной гражданской службы РФ используется опыт других государств, принадлежащих к разным правовым системам. Перспективная направленность многих положений законодательства о государственной гражданской службе приводит к необходимости использования пилотных проектов в их реализации.

Управление кадрами и государственной гражданской службой тесно взаимосвязано с такими направлениями административной реформы, как управление государственными расходами, организация структуры исполнительной власти, установление роли ответственности за развитие и реализацию государственной политики. Эти направления являются общими для стран, осуществляющих преобразования в сфере государственного управления[172]. Вместе с тем, при реформировании государственной гражданской службы представляется необходимым учитывать не только вектор изменений, выбранный большинством стран, но и достигнутые ими положительные и отрицательные результаты, а также совместимость зарубежного опыта с российской правовой традицией.

Модуль 3 «Формы и методы государственного управления»

Раздел 5 «Функции, формы и методы государственного управления»