Мицкевич Л.А. Субъективные публичные права граждан[122]

Субъективные публичные права граждан [122]

Понятие «субъективные публичные права граждан» не имеет широкого применения в современном административном праве России. Эта категория используется при описании правового положения субъектов административного права в зарубежных странах. Дискуссия по этому вопросу в дореволюционном административном праве закончилась признанием возможности существования «субъективных публичных прав»[123]. В свое время на особенности субъективных прав и обязанностей в административном праве обратил внимание Б.М. Лазарев. Он писал, что полномочия органов государственного управления – это «субъективные права и обязанности особого рода»[124]. Их особый характер связан со сферой деятельности – государственным управлением. Представляется, что эта особенность сферы государственного управления предопределяет также особый характер прав другой стороны, в частности, граждан, и этот характер – публично-правовой.

Актуальность рассмотрения этого вопроса в настоящее время обусловлена концептуальными изменениями, происходящими в гражданском и в гражданско-процессуальном праве. Речь, в частности, идет об особенностях применения в публичном праве традиционной правовой конструкции субъективного права. Новые положения ГПК РФ, закрепляющего в главах 23, 24 и 25 производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, содержат обязательное условие для принятия заявления к производству – нарушение прав и свобод конкретных граждан - заявителей. Это означает, что гражданин, считающий не соответствующим федеральному закону закон или иной нормативно-правовой акт, например, субъекта РФ, может оспаривать его, только если докажет, что этим противоречащим закону актом нарушены его права и свободы. Этот тезис разъяснен постановлением Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ». Заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием, не должны приниматься к рассмотрению судов. Это принципиальное положение закрепляет четкое разграничение публично-правовой и частноправовой сфер общественной жизни. Граждане могут вторгаться в публично-правовую сферу тогда, когда нарушены их субъективные права. В остальных случаях контроль за законностью государственного управления – это дело самого государства и его специальных институтов. Отсюда вытекают важные последствия теоретического и практического характера.

Во-первых, при оспаривании нормативных актов граждане защищают свои права и свободы, являющиеся элементами их правового статуса, но еще не реализованные в конкретных правоотношениях. Следовательно, при подаче заявления нужно обосновать, что общеобязательные нормы и правила нарушают права именно этого заявителя и указать, какие конкретно права. Первая судебная практика показала, что это бывает достаточно сложно, в том числе и потому, что административно-правовое регулирование прав и свобод граждан не унифицировано и не завершено. Особенности правового регулирования публичных правоотношений состоят в том, что нормы адресованы, в первую очередь, субъектам, осуществляющим государственно-управленческую деятельность. Права же граждан, корреспондирующие этим обязанностям, только презюмируются. Достаточно сложно бывает доказать, что нарушением своей обязанности перед государством (в лице образовавших его органов) какой-либо орган исполнительной власти или местного самоуправления тем самым нарушает и определенное субъективное право гражданина.

Во-вторых, при оспаривании индивидуальных актов (решений, действий, бездействия органов, должностных лиц, служащих) граждане защищают свои субъективные права, являющиеся элементами публично-правовых (административно-правовых) отношений. Однако, несмотря на большую судебную практику, здесь также существуют сложности обоснования нарушенного права, связанные с недостаточным закреплением прав граждан, в частности, в связи с отсутствием закона об административной процедуре.

Все сказанное вызывает необходимость исследования особенностей закрепления и реализации субъективных прав граждан в публично-правовых отношениях. Теория субъективных прав разработана, в первую очередь, для гражданско-правовых отношений, в которых субъективному праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой стороны. Однако этот тезис не всегда находит отражение в административных правоотношениях. В этой связи представляет значительный интерес конструкция субъективных публичных прав, существующая в зарубежном административном праве, в частности, в Германии. Обязанность обоснования того, что оспариваемый акт затрагивает права граждан, установленная в административном процессе Германии, определяет особое внимание ученых к этому вопросу.

Так, в специальной литературе[125] отмечается, что не всегда объективно-правовые обязанности органов государственного управления соответствуют субъективным правам граждан. Существуют такие функции органов государственного управления, которые обеспечивают реализацию только общественных интересов, и поэтому у граждан нет конкретного корреспондирующего права, которое могло бы быть положено в основу соответствующего заявления или жалобы, но есть только возможность получить какое-либо благо от государства (так называемый «правовой рефлекс»[126]). Однако по определению Федерального Административного Суда это не является субъективным правом. Примером такого рода могут служить мероприятия, проводимые органами государственного надзора, или меры по строительству и ремонту дорог, проводимые муниципальными органами. В этих и подобных случаях всегда остается открытым вопрос, могут ли граждане обжаловать такое бездействие или действия органов, если не затрагивается их конкретное право. Поэтому вопрос о том, является ли в том или ином случае обязанность органа государственного управления соответствующей субъективному праву гражданина, каждый раз решается путем толкования. Существует обширная судебная практика по подобным делам. Суды при этом ориентируются на следующий принцип: в правовом государстве действует презумпция того, что обязанность органа должна всегда соответствовать субъективному праву граждан, если их круг ограничен или может быть отграничен по какому-либо критерию от граждан (населения) вообще.

В административном праве Германии выделяются два вида государственного управления (две области). Первое – это государственное управление, связанное с возможностью властного воздействия на граждан, которое строго регламентировано законом и может осуществляться только на основе закона (так называемое, «связанное» государственное управление). Второе - государственное управление в сфере невластной деятельности (позитивное управление), когда органы не вмешиваются в жизнь гражданина, но способствуют реализации его прав, предоставляют дополнительные возможности и блага. Первая область предполагает четкое регулирование взаимных прав и обязанностей гражданина и государства. Именно для этого вида государственного управление характерно наличие обязанностей органа и корреспондирующих субъективных прав граждан.

В области же свободного государственного управления граждане не имеют конкретного субъективного права, которому соответствовала бы обязанность органа принять определенное решение или обязанность действовать определенным образом. Но у граждан есть право на то, чтобы данное свободное управление органа осуществлялось правомерно и целесообразно, не содержало управленческих ошибок и соответствовало принципу равенства применения права. Именно право на «правильную» (не содержащую ошибок) и справедливую деятельность органов в сфере свободного государственного управления может быть защищено в суде.

В административно-правовой литературе Германии обсуждается вопрос о целесообразности существования института субъективного публичного права, о том, имеет ли признание субъективного публичного права вообще собственную ценность, т.к. органы государственного управления уже в силу своей связанности законом обязаны соблюдать и исполнять закон. Но в результате дискуссии доказывается, что субъективное право в отношениях государство-гражданин имеет самостоятельное значение, поскольку позволяет привести в действие закрепленные конституционно положения о высшей ценности человека. Признание человека субъектом права предоставляет ему возможность самостоятельно выступать против государства и требовать соблюдения затрагивающего его закона. Без собственного права отдельный человек становится только объектом государственного управления. Гарантированность субъективных прав граждан является одним из основных условий свободного, демократического, социального, правового государства. Кроме социально-политического значения конструкция субъективных публичных прав имеет и большое практическое значение, обеспечивая возможность судебной защиты этих прав.

Таким образом, очевидно, что те же самые вопросы встают и перед российской административно-правовой наукой. Необходимы дальнейшие исследования в области субъективных публичных прав граждан для формулирования предложений по их четкому правовому регулированию. Представляется также важным закрепить в виде принципа право граждан на целесообразную, справедливую и не содержащую ошибок деятельность органов государства в тех сферах, где они уполномочены действовать по своему усмотрению.

Раздел 3 «Органы исполнительной власти»