Сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества

Эта задача должна решаться с учетом того, что Арктика имеет важное военно-стратегическое значение для России. В АЗР находится ряд важнейших предприятий оборонной промышленности. Государственная граница РФ на протяжении почти 20 тыс. км проходит по территории региона. Немаловажен и внешний фактор. В случае постоянного присутствия ядерного подводного флота США и размещения систем ПРО морского базирования (которые активно разрабатываются в США) здесь будут созданы возможности для перехвата пусков баллистических ракет и нанесения превентивного удара по России. Здесь же сохраняется военный потенциал России и НАТО, который, хотя и уменьшился по сравнению с периодом «холодной войны», все еще представляет значительную силу. По сути дела, противостояние России и НАТО/США по-прежнему продолжается, хотя и в более мягкой форме, чем в прошлом.

Несмотря на очевидную значимость АЗР для России, социально-экономическая, демографическая и экологическая ситуация в этом регионе остается весьма сложной, а гражданская и военная инфраструктуры, необходимые для реализации стратегических возможностей региона в таких сферах, как освоение его природных богатств и развитие международной транспортной системы, не соответствуют ни сегодняшним, ни, тем более, будущим потребностям.

В то же время в международно-политическом плане в Арктике накопилось немало проблем, связанных с экологией, нерешенными территориальными спорами, организацией совместной хозяйственной деятельности государств и эффективных механизмов их сотрудничества, подчас бедственным положением коренных народностей. К сожалению, пока этот регион является скорее предметом соперничества, чем сотрудничества между различными государствами и международными организациями. Стороны часто склонны решать накопившиеся проблемы конфликтно-силовым, а не политико-правовым путем. Усилилось давление на Россию по таким вопросам как определение внешних границ континентального шельфа, раздел морских территорий, разработка нефтегазовых ресурсов, эксплуатация биоресурсов, доступ иностранных государств к СМП…

В условиях повышения геополитического статуса Арктики явно намечается опасная тенденция к милитаризации региона. Это выражается в:

· усилении военного присутствия и активности ряда стран, а также НАТО в Арктике;

· модернизации их вооруженных сил, дислоцированных в Арктике, и соответствующей военной инфраструктуры;

· интенсивном использовании вооруженных сил (прежде всего, военно-морских флотов) для отстаивания своих экономических интересов.

Одной из мер для защиты национальных интересов России в Арктике является развитие военной инфраструктуры. Но ее основная цель видится не в последующем значительном наращивании российского военного присутствия в АЗР, а в установлении системы мер по контролю над воздушным, водным и сухопутным пространствами. Более того, создаваемая инфраструктура должна максимально способствовать экономическому освоению Арктики.

В этой связи, как указывается в арктической доктрине России 2008 г., особое внимание необходимо уделить оптимизации системы комплексного контроля за обстановкой в Арктике, включая пограничный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ, введение режима пограничных зон в административно-территориальных образованиях АЗР и организацию инструментального технического контроля за проливными зонами, устьями рек, лиманами на трассе СМП[87].

В Арктике на пограничников помимо охраны морских и сухопутных границ возлагаются задачи борьбы с наркотрафиком, браконьерством, незаконной миграцией из стран СНГ, а также содействие научному изучению Арктики. Например, подразделение «Нагурское» на Земле Александры архипелага Земля Франца-Иосифа осуществляет поддержку всех экспедиций на Северный полюс[88].

Другое направление политики, направленное на поддержание региональной безопасности, связано с деятельностью России в рамках международных организаций. Россия заинтересована в укреплении и развитии Арктического совета (АС). Здесь союзником России объективно становится Канада, которая стояла у истоков создания АС, является его активным членом и настаивает на закреплении преимущественных прав арктических государств (США, Канада, Россия, Дания, Норвегия) на освоение шельфа. Канада также выступает за то, чтобы в рамках АС недвусмысленно ограничить права неарктических государств, в числе которых такие конкуренты России, как Китай и Япония.

Превращение АС из консультативного форума в полноценную международную организацию, принимающую обязательные для исполнения решения, позволит не допустить дальнейшей милитаризации Арктики. А эта тенденции связана с активностью США и ряда европейских государств. Они стремятся, чтобы НАТО стала главным арбитром и одновременно инструментом в решении любых споров. Если вспомнить, что НАТО фактически выдавливает Россию из европейской системы безопасности, оставляя ей только право совещательного голоса, то очевидно, что в борьбе за ресурсы Арктики политика НАТО также будет антироссийской.

Итак, Россия имеет существенные и разнообразные национальные интересы в Артике. Необходимо также подчеркнуть, что эти интересы имеют не конъюнктурный, а долговременный характер. Они требуют внимания и заботы не только со стороны государства, но и всего российского общества. Необходимы также регулярное всенародное обсуждение этих интересов, их уточнение, а также разработка и постоянная корректировка соответствующей концептуальной и нормативно-правовой базы российской стратегии в этом регионе.

Вектор на международное сотрудничество и экономическое освоение Арктики подтвержден в новой стратегии по развитию Арктической зоны России, опубликованной 20 февраля 2013 г. (далее – Стратегия-2013)[89]. Этот документ служит уточнением, дополнением и конкретизацией положений основ политики России по освоению Арктики, принятых в 2008 г.[90] В документе дана реальная оценка ситуации, в частности, отмечается, что цели первого этапа Основ политики (2008–2010) пока не достигнуты. Это касается задержки с разработкой федеральной программы развития АЗР, а также признания факта, что Россия не имеет достаточных технологий и инвестиций для самостоятельного освоения ресурсов Арктики. Не была закончена в срок и работа по сбору данных для заявки о расширении границ континентального шельфа.

В Стратегии-2013 отчетливо обозначен приоритет «мягкой безопасности». Основное внимание отводится формулированию оптимальной государственной политики для решения конкретных задач по социально-экономическому развитию АЗР. При этом основные направления социально-экономического развития решаются в увязке с обеспечением интересов национальной безопасности РФ в регионе:

«а) комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации;

б) развитие науки и технологий;

в) создание современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

г) обеспечение экологической безопасности;

д) международное сотрудничество в Арктике;

е) обеспечение военной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации в Арктике».

Стратегия-2013 описывает механизм реализации основных целей арктической политики, который включает в себя два компонента. Во-первых, активную регулирующую, контрольную и инвестиционную деятельность государства. Во-вторых, частно-государственное партнерство для дополнительного привлечения средств и организации взаимодействия государства, науки, бизнеса, иностранных партнеров и общественных организаций.

Государство гарантирует сохранение Северного морского пути в качестве национальной транспортной магистрали. В перспективе намечено создание единой круглогодичной арктической транспортной системы, которая кроме Северного морского пути включит в себя речные, железнодорожные и автодорожные коммуникации, а также аэропорты. Планируется государственная поддержка строительства специальных транспортных средств и судов, портов, средств связи и спасательно-аварийных служб.

На основе частно-государственного партнерства, включая иностранные инвестиции, будут разрабатываться новые материалы и технологии, адаптированные к условиям Арктики и обеспечивающие безопасную добычу ресурсов. Предполагается научное обоснование долгосрочных перспектив экономической деятельности в Арктике, изучение последствий изменения климата на все стороны жизнедеятельности в регионе. Большое внимание уделяется вопросам социальной политики и значительного улучшения условий жизни в регионе.

В Стратегии-2013 подчеркивается главный вектор внешнеполитической деятельности РФ в Арктике – сотрудничество с другими субъектами политики в рамках принятых международно-правовых обязательств. Основное внимание уделяется взаимовыгодным отношениям с приарктическими государствами в многостороннем и двустороннем формате, а также сотрудничеству в рамках региональных организаций.

Основные направления деятельности: научное и экономическое сотрудничество, приграничное сотрудничество, организация международной системы поиска и спасания, ликвидация последствий аварий, обеспечение международного научного и экономического присутствия на Шпицбергене, совместное развитие кроссполярных авиамаршрутов и эксплуатация Севромпути под юрисдикцией РФ.

Хотя в Стратегии-2013 нет специального раздела о военных угрозах в Арктике, наряду с сотрудничеством, документ указывает на меры по обеспечению военной безопасности и охране государственной границы РФ. Основные направления этой деятельности состоят в поддержании необходимого уровня боеготовности, создании условий для оперативного развертывания в регионе, совершенствовании системы контроля воздушного и надводного пространств, использовании технологий двойного назначения для комплексного решения задач безопасности и устойчивого социально-экономического развития АЗР, ведении гидрографических работ для уточнения разграничительных линий. Эти меры направлены на стратегическое сдерживание и недопущение силового давления на РФ, на отражение в случае необходимости агрессии, на обеспечение в мирное время безопасности всех видов деятельности в пределах исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Таким образом, военная политика России в Арктике сводится к нейтрализации и сдерживанию угроз социально-экономическому развитию АЗР, а также безопасному освоению ресурсов континентального шельфа и контролю над воздушным и надводным пространством в исключительной экономической зоне России. Аналогично строится политика безопасности других арктических государств, что создает основу для взаимопонимания.

Однако Стратегия-2013 вызывает ряд вопросов, касающихся сферы безопасности и требующих дальнейшей проработки. Во-первых, в ней не содержится анализа политической ситуации в Арктике в целом, включающей как факторы сотрудничества, так и факторы конфликтности отношений РФ с другими участниками арктической политики. Между тем стратегия экономического освоения АЗР не может не учитывать более широкого внешнеполитического контекста, без которого нельзя в полной мере учесть реальные перспективы и пределы сотрудничества.

Во-вторых, раздел об обеспечении военной безопасности АЗР, где говорится о стратегическом сдерживании, не опирается на анализ интересов России в Арктике, военных угроз, военной деятельности других государств и международных организаций, включая блок НАТО. Но ведь именно такой анализ является основой для масштабов и направлений строительства вооруженных сил и объектов инфраструктуры в Арктике.

В-третьих, в Стратегии-2013 не дается оценка деятельности, влиятельности и полезности для защиты интересов РФ различных международных организаций, влияющих на политику в Арктике. Без опоры на эти организации трудно оптимизировать политико-дипломатическую и международно-правовую борьбу России по защите своих законных интересов. Это направление работы особенно важно, если учесть объективно сложившиеся правовые проблемы вокруг статуса Арктики и раздела шельфа. Они разрешаются только на пути диалога в рамках международных институтов.

В-четвертых, в документе обнаруживается недифференцированный подход к государствам-участникам арктической политики. Следует четко различать арктические, приарктические и неарктические государства, обладающие различными правами на освоение Арктики и различным статусом в международных организациях. В документе не всегда понятна разница между приарктическими и прибрежными государствами.

В-пятых, обращает на себя внимание, что в Стратегии-2013 не предусмотрено создание страхового механизма, который бы позволял накапливать средства на случай катастрофических последствий от экономической деятельности по примеру разлива нефти в Мексиканском заливе. Между прочим, на этом направлении имеется положительный опыт Канады, которая наложила запрет на бурение в арктических широтах, пока не будет создан достаточный страховой запас, поскольку государству будет не под силу справиться с последствиями подобной экологической катастрофы. Тем более это касается финансовых и технологических возможностей добывающих частных кампаний. Нельзя не учитывать и тот факт, что природа Арктики особо уязвима.

Очевидно, что Стратегия-2013 требует дальнейших уточнений и развития отдельных положений. Кроме того, для того, чтобы она стала воплощаться в жизнь, необходимо провести значительную работу по подготовке целого ряда федеральных законов и целевых программ развития.

В настоящее время сложилось четыре «круга» соперничества в Арктике. Во-первых, в борьбе за ресурсы Крайнего Севера, прежде всего, участвуют пять «официальных» арктических держав (Россия, США, Канада, Дания, Норвегия), которые, имея побережье на Северном Ледовитом океане, обладают преимущественными правами на разработку ресурсов Арктики. При этом США, сохраняя мировое лидерство, строят свою арктическую политику как часть национальной стратегии по обеспечению глобального господства. Для арктической стратегии Вашингтона характерна ставка на односторонние действия и игнорирование тех международных организаций, где представлена Россия[91].

Во-вторых, это приарктические государства, которые, не имея прямого выхода к Северному Ледовитому океану, тем не менее, находятся в непосредственной близости к Полярному кругу (Исландия) или обладают территорией, находящейся в Заполярье (Швеция и Финляндия)[92]. На этом основании их включили в АС, являющийся ведущей субрегиональной организацией.

В-третьих, это – международные организации западных стран (НАТО, Евросоюз, организации стран Северной Европы), которые с недавних пор также активно включились в арктическое соперничество[93].

Вдобавок к указанным трём, стремительно возникает еще один – четвертый – «круг» соперничества вокруг Арктики, который не может не учитывать Россия и другие региональные «игроки». Неарктические государства также стали проявлять интерес к освоению Арктики. Это неизбежно приведет к обострению экономических и политических противоречий в регионе, поскольку правовой режим Арктики в ряде случаев не позволяет однозначно провести разграничительные линии даже между «официальными» арктическими державами. Неарктические государства не имеют прав на разработку арктического шельфа, поскольку не имеют прямого выхода к Северному Ледовитому океану. Поэтому они объективно заинтересованы в пересмотре уже сложившихся правовых норм и сфер влияния, а также «интернационализации» региона.

Рассмотрим взаимоотношения России с основными мировыми центрами силы, претендующими на влияние в Арктике.