Экономика и социальная сфера.

Наиболее сложным и потенциально конфликтным вопросом является раз­граничение полномочий в сфере экономики и в социальной сфере.

К исключительному ведению федерального центра относится создание наи­более общих " правил игры" в экономике и управление федеральными экономиче­скими активами:

• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культур­ного и национального развития Российской Федерации;

• федеральная государственная собственность и управление ею;

• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

К совместному ведению отнесены следующие вопросы:

• разграничение государственной собственности (что предполагает наличие
региональной государственной собственности наряду с федеральной государствен­
ной собственностью);

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами;

• законодательство об охране окружающей среды, охрана окружающей сре­ды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные тер­ритории, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, охрана памятников истории и культуры;

• трудовое законодательство;

• жилищное законодательство:

• социальная защита, включая социальное обеспечение;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• семейное законодательство, координация вопросов здравоохранения; за­щита семьи, материнства, отцовства и детства.

Особенностью современного российского законодательства является про­должающаяся конкретизация полномочий, входящих в сферу совместного ведения. С этой сферой связаны основные конфликты. В ситуации слабого регионального влияния на федеральном уровне федеральный центр проводил с начала 2000-х гг. политику конкретизации и перераспределения полномочий в сфере совместного ведения в свою пользу.

Ярким примером стала отмена в 2004 г. " правила двух ключей", присутство­вавшего в прежней редакции федерального закона " О недрах". В соответствии с законом лицензия на добычу полезных ископаемых ранее подписывалась на феде­ральном уровне и главой региональной исполнительной власти (поскольку законо­дательство о недрах находится в сфере совместного ведения). В результате отмены правила " двух ключей" участие региональных властей в лицензировании добычи ценных полезных ископаемых (углеводородное сырье, металлические руды) стало очень ограниченным (решение принимается на федеральном уровне, региональные представители входят в состав государственной комиссии), и их основные полномо­чия свелись к лицензированию добычи общераспространенных полезных ископае­мых (месторождения строительных материалов и т.п.).

Некоторые региональные лидеры в этой ситуации считают необходимым отказаться от сферы совместного ведения и четко определить, какие полномочия относятся к федеральным, а какие — к региональным (с такими предложениями, в частности, выступал президент Татарстана М. Шаймиев). Конфликты, связанные с фактическим переделом сферы совместного ведения и ущемлением региональных интересов, могут привести в перспективе к принципиальному изменению ситуации в случае конституционной реформы. Одним из возможных выходов может стать пере-

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

ход к установочному принципу по индийскому образцу. При сохранении либе­рального принципа может быть использован вариант, не предполагающий наличия сферы совместного ведения, но с расширением и детализацией полномочий феде­рального центра за счет тех полномочий, которые уже фактически относятся к его ведению в рамках предусмотренного конституцией совместного ведения.

Другой важной тенденцией является фактический раздел сферы совместно­го ведения на две части в соответствии с поправками к закону " Об общих принци­пах...", принятыми в июле 2003 г. Причиной для такого раздела стало введение принципов финансирования предметов ведения. Закон делит предметы совместного ведения на те, которые финансируются за счет субвенций из федерального бюджета, и те, которые самостоятельно финансируются регионами. К числу самостоятельно финансируемых регионами отнесен 41 предмет. Все остальные предметы совмест­ного ведения финансируются из федерального бюджета. В 2004 г. было проведено изменение и уточнение данного законодательства. Определенная централизация полномочий произошла во второй половине 2004 г. в связи с принятием федераль­ного закона № 122 (который принято называть законом о " монетизации льгот").

В 2005 г. наметилась обратная тенденция: отдельные федеральные чиновники при поддержке региональных лидеров стали выступать за передачу некоторых " ча­стных" экономических полномочий региональным властям. В инициативах пред­ставителя президента в Южном федеральном округе Д. Козака речь шла о передаче регионам 48 из 58 функций, исполняемых федеральными структурами на местах, с одновременной передачей необходимых субвенций из федерального бюджета. В ча­стности, говорилось об управлении недрами, водными и лесными ресурсами, зем­леустройством, контроле, надзоре и государственных услугах в сфере занятости, образования и здравоохранения, экологическом надзоре, содержании и эксплуата­ции федеральных автодорог и др. При таком подходе за федеральным центром ос­тались бы на региональном уровне только силовые структуры, территориальные управления Центробанка, почтовая служба.

В целом практика " тонкой настройки" отношений между центром и регио­нами через перераспределение полномочий в сфере совместного ведения может быть постоянной. Можно привести два важных примера из законодательной прак­тики одного только 2004 г.

• В 2004 г. многие детали разграничения конкретных полномочий между центром и регионами были уточнены или изменены с помощью закона " О внесе­нии изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утра­тившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в феде­ральный закон " Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»" (закон о " монетизации льгот" № 122-ФЗ).

• В самом конце 2004 г. был принят закон " О внесении изменений в зако­нодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных обра­зований".

В продолжение этой тенденции в 2005 г. рабочая группа Госсовета предста­вила доклад " О совершенствовании механизма федеративных отношений". В ча­стности, в нем были перечислены конкретные полномочия, которые предлагалось закрепить за субъектами федерации (список более ста полномочий). Далее, в конце 2005 г. был принят федеральный закон, который передал регионам длинный спи­сок полномочий.

Таким образом, процесс перераспределения полномочий между центром и регионами, а также формулирования новых полномочий (и их отнесения к тому или иному уровню власти) в процессе совершенствования российского законода­тельства может быть постоянным.

6.5.3

Полномочия автономных округов

В совершенно особом положении находятся автономные округа в связи с распро­странением на их территории фактической юрисдикции краев (областей). Данный процесс начался в июле 2003 г. в связи с принятием поправок к федеральному за­кону " Об общих принципах...".

В рамках региональной компетенции автономные округа осуществляют полномочия самостоятельно и за счет собственных бюджетных средств.

Край (область) реализуют на всей своей территории, включая автономные округа, целый ряд полномочий:

• полномочия, которые осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета;

• 24 из 41 полномочия, которые осуществляются регионами за счет собст­венного финансирования;

• полномочия федерального центра, которые последний по каким-то при­чинам возлагает на органы государственной власти субъектов федерации.

Таким образом, автономные округа, в отличие от остальных субъектов феде­рации, с 1 января 2005 г. осуществляют лишь 17 полномочий из 41, которые регионы финансируют за свой счет, остальные 24 полномочия отошли краям (областям).

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

К числу полномочий, которые осуществляются на территории автономных округов краями (областями), относятся многие вопросы социальной, аграрной и транспортной политики. Например, это организация пригородного и межмуници­пального транспортного сообщения и содержание соответствующих автомобиль­ных дорог. Край (область) отвечает за поддержку сельского хозяйства на всей тер­ритории и планирование использования земель сельскохозяйственного назначе­ния. К краям (областям) отходят важные вопросы социальной поддержки населе­ния, начального и среднего профессионального образования, специализированной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования и др.

Важно также отметить, что только края (области) имеют право на привлече­ние заемных средств. Именно края (области) проводят политику выравнивания бюд­жетной обеспеченности муниципальных образований, которая в российских усло­виях является важнейшим политическим инструментом. Вообще по целому ряду полномочий край (область) начинает напрямую работать с муниципальными обра­зованиями, входящими в состав автономных округов.

Гипотетически возможно изменение общего порядка разграничения полно­мочий между краями (областями) и автономными округами с помощью индивиду­альных договоров и федеральных законов (например, специальных законов по конкретным автономным округам). Автономный округ вправе передать краю (об­ласти) часть своих региональных полномочий, если он считает, что не в состоянии их выполнять. Напротив, край (область) может добровольно поделиться передан­ными ему полномочиями на территории автономного округа, если две стороны подпишут соответствующий договор (посредством этого договора число полномо­чий, осуществляемых автономным округом за свой счет, может быть увеличено по сравнению с предполагаемыми семнадцатью). Федеральный закон также может наделить автономный округ несколько большим объемом полномочий из сферы совместного ведения. Однако корректировка ситуации с разграничением полномо­чий в реальной политике означает необходимость использования заинтересован­ными автономными округами лоббистских рычагов при условии лояльного отноше­ния к таким попыткам края (области), что обычно не соответствует его интересам.

6.5.4