Студопедия

Главная страница Случайная страница

Разделы сайта

АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника






Организация местной власти






Классической формой организации местной власти считаются формы пря­мой демократии, которые прекрасно соответствуют общественной теории местного самоуправления. Собрание избирателей на городской площади, сход граждан — это древнейшие демократические формы. Однако в последнее время прямая, непо­средственная демократия уступает место выборам. Очевидно, это объясняется ростом численности населения и организационной неэффективностью прежних форм. Пример американских тауншипов показывает, что в современном мире соб­рания граждан не привлекают интереса граждан, вместо них используют выборы и референдумы. Тем не менее прямая демократия используется для принятия реше­ний и в такой бережно относящейся к традициям стране, как Швейцария (общие собрания граждан проводятся примерно в 80% коммун).

Обычной моделью организации местной власти можно считать ту, при которой проходят прямые выборы представительного собрания и главы исполнительно-распо­рядительного органа. Также реализация местных интересов возможна через принятие гражданами решений на местном референдуме, в форме плебисцитарной демократии.

Тем не менее " стихийное" формирование органов местного самоуправления в мире вызвало просто огромные различия в способах организации местной власти. Практика показывает, что даже прямые всенародные выборы не являются обязательной характеристикой местной власти: широко используются механизмы назначения, делегирования, кооптации, найма управляющих.

Особенно большие различия связаны с исполнительно-распорядительным органом. Местная власть, в отличие от государственной, не всегда четко дифферен-

Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

цирована по ветвям. Если вспомнить Европейскую хартию местного самоуправле­ния, то там акцент сделан на наличии представительного собрания (т.е. ассамблеи) как на обязательном органе местного самоуправления. По поводу исполнительного органа там сказано лишь то, что он " может быть подотчетен" такому собранию. Из этого следует, что исполнительный орган не является обязательным, или что он может входить в вертикаль государственной исполнительной власти (континенталь­ная модель). Там, где исполнительно-распорядительный орган существует, он мо­жет формироваться разными способами.

Организация местной власти обычно включает:

представительный орган местного самоуправления, который можно назы­вать местной ассамблеей, или муниципальным советом, у него есть свой председатель, которого также принято называть спикером (в некоторых случаяхмэром);

исполнительно-распорядительный орган местного самоуправлении (его главу обычно можно называть мэром, за исключением случаев, когда главой местного самоуправ­ления официально является спикер ассамблеи, и тогда его принято называть мэром).

Также на практике существует ряд особых способов формирования местной власти.

• Более архаичный вариант, близкий нормам прямой демократии, — это совет комиссионеров, или комиссионная модель (характеризует небольшое число аме­риканских городов). В этом случае представительный орган и профессиональный уп­равленческий аппарат не отделены друг от друга. Население выбирает весь корпус ко­миссионеров (обычно 3—7 человек), которые в итоге становятся главами местных департаментов. В рамках этой модели существуют различные варианты определения конкретных должностных лиц. Комиссионеры, избравшись в совет, могут выбрать главу муниципалитета и разделить полномочия. Либо кандидаты в комиссионеры сразу баллотируются на конкретный пост главы департамента или направления, либо самого мэра. Есть вариант, при котором мэром становится комиссионер, на­бравший наибольшее число голосов. Популярность комиссионной модели в США упала в связи с чрезмерной сложностью.

• В других случаях местная власть в соответствии со старой традицией сли­вается с судебной властью. В ряде американских графств совет состоит из судьи граф­ства и мировых судей, в других — судья по должности возглавляет выборный совет.

• Действует принцип делегирования представителей низовых органов власти в органы власти более крупных территорий. В части американских графств совет фор­мируется из контролеров (наблюдателей), представляющих более мелкие террито­риальные структуры — муниципалитеты и тауншипы. Такая система встречается в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин.

Принцип кооптации означает включение в состав муниципальных органов тех или иных представителей по решению органов государственной власти или их вхождение по должности. В Великобритании широко используется институт ол-

3.5 Местная власть в современном государстве

лерменов — кооптируемых членов советов графств и городов (которые могут со­ставлять до трети в местных советах). Для этой страны характерно и вхождение в представительные органы чиновников по принципу " ex officio" (возможная анало­гия в США — судья, возглавляющий совет графства). В городе Вашингтоне по за­кону 1967 г. все девять членов муниципального совета, комиссионер округа и его помощник назначались президентом страны.

Другая проблема связана с отношениями между представительным и испол­нительно-распорядительным органами в тех муниципальных структурах (а их все-таки большинство), где так или иначе происходит разделение властей. Исторически наиболее характерным является доминирование представительного органа (систе­ма " сильный советслабый мэр"). Однако главная тенденция XX в. связана с пер­сонификацией и профессионализацией (или, если угодно, бюрократизацией) му­ниципальной власти, что привело к усилению исполнительно-распорядительного органа. Система " сильный совет — слабый мэр" оказалась более характерной для малых городов США.

В крупных городах сложилась противоположная ситуация — " сильный мэр — слабый совет" 43 (подавляющее большинство городов с населением свыше 500 тыс. жителей). При этом " сильный мэр" обычно выбирается населением. Есть своя ло­гика в том, что персонифицированное управление оказалось востребованным преж­де всего в больших городах, где сильнее разрыв между населением и правящей эли­той. Для решения проблемы такого разрыва хорошо подходят прямые выборы мэра.

Кроме того, распространение получил найм управляющих (сити-менеджеров) местными советами. Это — еще и способ повышения профессионализма местной власти, когда представительный орган нанимает менеджера для управления муници­пальным хозяйством. Причем такую форму организации местной власти следует по­нимать как способ не столько разделения властей с созданием автономного испол­нительно-распорядительного органа, сколько повышения управленческого профес­сионализма при возможном сохранении " сильного совета", который и принимает решение о кандидатуре управляющего (система " советуправляющий"). В таких системах мэр обычно является главой представительного органа, а не исполни­тельно-распорядительного. Например, в Германии возможен управляющий при наличии бургомистра.

Следует учитывать, что в соответствии с дуалистическими принципами ор­ганизации власти на территории на уровне местного самоуправления одновременно с выборными органами власти могут присутствовать агенты центральной админи­страции. Это особенно характерно для континентальной модели самоуправления (Франция и др.).

* Ключевым критерием " силы" мэра является его независимость от совета в части проведения кадровой политики и др. Иными словами, для системы " сильный мэр — сла­бый совет" характерно более глубокое разделение ветвей власти.

Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Также для примера рассмотрим модель организации местной власти в феде­ративном государстве в соответствии с дуалистическим принципом. В Индии штаты делятся на области, в которых назначаются комиссары. В округах, на которые по­делены области, назначаются коллекторы. На самом низком управленческом уровне действуют комиссары муниципальных корпораций. Все эти должностные лица на­значаются губернаторами штатов (которых, напомним, назначает президент стра­ны) по совету с правительством штата. Собственно местное самоуправление пред­ставлено муниципальными советами, муниципальными корпорациями, панчаята-ми (органами сельского самоуправления).

Следует заметить, что в условиях политически нестабильного государства, каковым является Индия, местное самоуправление функционирует с большими ог­раничениями. Фактическая асимметрия на локальном уровне может быть вызвана слабой востребованностью формально созданных органов местного самоуправле­ния. Так, отмечается, что в середине 1980-х гг. не функционировали 61% муници­пальных корпораций и 85% муниципальных советов. Во всех этих случаях функции местного самоуправления выполняли государственные чиновники. Выборы в пан-чаяты в некоторых случаях проводились раз в 10—20 лет. В крупнейшем индийском штате Уттар-Прадеш местные выборы не проводились с середины 1970-х гг. до 1989 г. [Черкасов, 1998, с. 57].

Подводя итог, определим основные параметры, с помощью которых можно сравнивать организацию местной власти в различных странах44:

• наличие или отсутствие агентов центральной администрации в системе местной власти (это определяет отличие континентальной модели местного само­управления от англосаксонской);

• количество уровней местной власти и отношения между этими уровнями (одноуровневая или многоуровневая модель);

• наличие или отсутствие единого стандарта организации местной власти в стране (асимметричная или симметричная модель местной власти). Стандарты могут относиться к способам формирования местной власти, к наличию местных органов власти с разным статусом и др.;

• наличие или отсутствие специализированных территориальных субъектов ме­стного самоуправления в дополнение к основным (пример школьных округов в США);

• наличие или отсутствие прямых выборов органов местного самоуправления;

• способ формирования исполнительной власти: модель мэра, избранного на­селением, модель мэра, избранного представительным органом местного самоуправле­ния, модель наемного управляющего;

44 Эти же параметры, кстати, могут использоваться при сравнении систем регио­нальной власти.

3.5 Местная власть в современном государстве

• соотношение полномочий между исполнительным и представительным органами местного самоуправления: модель " сильного мэра" и модель " слабого мэра";

• наличие или отсутствие разделения властей на местном уровне (случай " не-расчлененной" местной власти — комиссионная модель);

• использование или отсутствие форм прямой демократии (собрания, сходы граждан).

3.5.4






© 2023 :: MyLektsii.ru :: Мои Лекции
Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
Копирование текстов разрешено только с указанием индексируемой ссылки на источник.