Розділ 3. Зовнішня і безпекова політика ЄС

Європейський Союз, створений на початку як суто економічне співтовариство на принципах і цінностях демократії та вільного ринку, дедалі більше оформлюється в консолідовану спільноту зі спільними наддержавними структурами, власною валютою, узгодженою зовнішньою політикою, спільною політикою в сфері оборони і безпеки, а у близькій перспективі – власними збройними силами. ЄС має також усталені форми взаємодії із зовнішнім світом, зокрема у сфері безпеки і оборони. Ідею європейської інтеграції у сфері оборонної політики і спільних збройних сил пропонувалось забезпечити в рамках Західноєвропейського Союзу (ЗЄС), який практичного значення не набув, оскільки безпека Європи надійно забезпечувалась НАТО. На початку 1970-х років розпочала діяльність Європейська політична співпраця (ЄПС), що стало поворотним пунктом в процесі політичної інтеграції. Однак ЄПС функціонувала як міжурядова ініціатива, цілком відмінна від наднаціональних структур Співтовариства. До завершення холодної війни такий стан справ цілком влаштовував європейські країни, але по її закінченні ЄС повернувся до ідеї системи безпеки, побудованої на власних засадах й у відповідності до нових викликів та загроз глобалізаційного типу.

У Маастрихтській угоді 1992 р. було сформульовано програму спільної зовнішньої політики та політики безпеки (СЗБП) і визначено її п'ять головних завдань: охорона спільних цінностей, базових інтересів та незалежності ЄС; посилення безпеки ЄС та країн-членів усіма можливими

засобами; охорона миру в усьому світі та підвищення міжнародної безпеки; сприяння міжнародній співпраці; розвиток і консолідація демократії; встановлення верховенства закону та забезпечення прав людини та основних свобод. Амстердамська угода (1997 р.) визначила шляхи виконання завдань CЗБП.

Будучи одним з центрів глобалізаційних процесів, Європа має деякі суперечливі, стратегічні альтернативи власного розвитку у сучасному світі. Йдеться про долю Європи як визнаного лідера світового цивілізаційного процесу, збереження її унікальності в цьому процесі, утвердження як самодостатнього центру багатополярного світу або про її дифузію у процесі глобалізації, можливу дезінтеграцію на декілька самостійних (суперечливих) центрів сили.

Водночас, навряд чи на сьогодні можна говорити про формування власної глобальної європейської геостратегії. У глобальних питаннях Європа здебільшого дотримувалася атлантичної геополітичної парадигми, що до останнього часу було виправдано. Однак надалі, зважаючи на зміни у розподілі сил у світі, зростання ваги Азійсько-Тихоокеанського регіону та відносне зменшенням ваги Європи у зовнішньополітичній доктрині США, виникає необхідність більшої самостійності й активності європейців у політичних світових процесах.

Можна спостерігати певні кроки в напрямку формування спільних зовнішньополітичних інтересів Європи, про що свідчить тенденція до розширення сфери європейських стратегічних інтересів у східному та південному напрямах: розробка проектів Середземноморського та Східного партнерства, формування системи транспортних комунікацій з відповідною інфраструктурою. Практично реалізація подібних проектів означає формування орієнтованого на Європу геоекономічного простору з відповідним включенням проміжних країн в сферу європейських інтересів.

Країни ЄС поступово прийшли до твердої впевненості в тім, що союз таких розмірів, не може розвиватися надалі без самостійного забезпечення власної безпеки й оборони. Сили швидкого реагування, які створюються ЄС, зможуть протистояти загрозам на етапі прямого зіткнення ворогуючих сторін, ескалації конфлікту, при цьому лише частково охоплюючи інші «конфліктні фази» зародження протиріч – загострення напруженості між ворогуючими сторонами, переростання в кризові явища, розведення конфліктуючих сторін після завершення конфлікту, а також після конфліктне врегулювання.

Водночас, європейцям бракує наявних у США сучасних технологій оборонного призначення. Можливості Європи також недостатні для самостійного захисту своїх інтересів поза межами континенту, зокрема, для повноцінної участі у відверненні таких загроз, як розповсюдження зброї масового знищення, або у вирішенні таких питань, як безпека на Близькому Сході та у Перській затоці. Спільну європейську оборону і надалі передбачається будувати на основі військових потужностей НАТО, які, разом з відповідною інфраструктурою, передаватимуться у розпорядження європейського командування поза рамками Альянсу. Прийнята у грудні 2003 р. на саміті ЄС у Брюсселі Європейська стратегія безпеки (ЄСБ) стала результатом як внутрішніх, пов’язаних з логікою розвитку ЄС, так і зовнішніх чинників. Зміни у міжнародному безпековому середовищі, поява нових викликів та загроз продиктували необхідність виробити власне, притаманне саме ЄС, стратегічне бачення процесів, що відбуваються у світі і впливають на міжнародну безпеку.

Наявність власної стратегії безпеки має зробити ЄС спроможним відстоювати власні політичні пріоритети. На противагу традиційному підходу до безпеки, який асоціюється у першу чергу з воєнною складовою, із застосуванням військових засобів, європейське бачення виходить із цілісного розуміння безпеки як взаємної залежності політичного, соціально-економічного, екологічного, культурного та військового вимірів. Цьому відповідає трактування ЄС себе як цивільної потуги, що прагне справляти стійкий і довготерміновий вплив на міжнародне оточення шляхом створення відповідного середовища, а не за допомогою методів силового тиску або захоплення.

У сучасних умовах у ЄС виникає потреба створення нової стратегії безпеки, робота над якою вже розпочалася (поява документу запланована на 2013 р.). Враховуючи реалії глобалізаційних процесів, у процесі оновлення ЄСБ до переліку новітніх загроз поруч з міжнародним тероризмом, регіональними конфліктами, поширенням ЗМУ, пропонується включити також і загрози енергетичній безпеці Європи, піратство, кібертероризм тощо.

У Європі є розуміння того, що заходи у боротьбі із глобальними загрозами будуть по-справжньому дієвими лише за умов налагодження відповідної структури обміну інформацією між її членами. Це ж є передумовою подальшого відпрацювання системи прийняття рішень і керування спільними операціями. Зокрема, процеси скасування кордонів між країнами ЄС і введення загальної валюти, з одного боку, та координації діяльності правоохоронних і розвідувальних органів, з іншого, можуть взаємно підтримувати і посилювати один одного.

Принципи подальшої розбудови спільної зовнішньої і без пекової політики ЄС задала Лісабонська угода, за якою запроваджується посада Верховного представника у зовнішніх справах з функціями керівника дипломатичного офісу ЄС та значними повноваженнями, а для його підтримки Європейська служба зовнішньої діяльності (EEAS) – практично міністерство закордонних справ. У той же час, згідно з процедурою прийняття рішень в сфері зовнішньої політики, вони мають прийматися одностайно, тобто кожна країна-член може їх заблокувати. Передбачено, що країни-члени мають демонструвати у зовнішній політиці солідарність, а ЄС може представляти їхні інтереси на світовій арені. Посилюється роль СЗБП з її військовою й оборонною складовою (Спільна політика безпеки й оборони, СПБО) та намірами щодо подальшого розширення простору участі у врегулюванні конфліктів за межами Європи.

Лісабонська Угода містить «клаузулу солідарності» – зобов’язання про колективну оборону у випадку воєнного нападу на будь-яку з країн членів (з посиланням на 51 статтю Хартії ООН), а також положення про зобов’язаня взаємного захисту країн членів ЄС у разі терористичної атаки, стихійних або техногенних катастроф.Це створює певні юридичні та етичні ускладнення для європейських країн з нейтральним та позаблоковим статусом. Такі країни як Швеція та Фінляндія беруть активну участь у створенні збройних підрозділів, передбачених СПБО. Внаслідок вступу до ЄС Австрія змушена прийняти спеціальне доповнення до конституції, яка зазначає, що Акт про нейтралітет не перешкоджатиме участі Австрії у СПБО. Таким чином, сутність нейтралітету в цих європейських країнах протягом останніх років було значно видозмінено і юридично обмежено.

Зміна безпекового середовища у Європі позначена кількома важливими факторами. По-перше, це перенесення центру тяжіння джерел безпосередніх загроз - за межі Європи, і водночас усвідомлення європейської вразливості, досяжності для дії цих загроз. По-друге – збільшення технологічного розриву між США та рештою світу, особливо у військово-технічній галузі. І, зрештою, – це зміни функцій та ролі НАТО, які супроводжуються суттєвими організаційними перетвореннями у напрямку протистояння новим загрозам.

Фінансово-економічна криза 2008 р. також стала тим чинником, що виявив певні лінії розколу внаслідок домінування національного егоїзму у кожної з сторін у питаннях виходу із кризи. До того ж, всередині Євросоюзу продовжуються процеси пошуки нового балансу між загальноєвропейськими та національними інтересами окремих країн-членів, що також впливає на зовнішньополітичні орієнтири як Євросоюзу в цілому, так і його окремих членів.

Європа з пересторогою дивиться на виникнення ряду нових викликів міжнародній безпеці і стабільності, таких, як міжнародний тероризм, неконтрольована міграція, що ставить питання про зміцнення кордонів ЄС, локальні конфлікти, що мають тенденцію до загострення особливо у

Чорноморсько-близькосхідному ареалі. Європу непокоїть також недостатній рівень соціально-економічного та демократичного розвитку сусідніх країн, що створює потенціал конфліктності та політичної дестабілізацій в більш широких масштабах.

Геополітичний контекст європейської безпеки визначається насамперед перетином євроатлантичних та євразійських її складових. Відносини між ЄС і США, безперечно, залишаються пріоритетними напрямами зовнішньої політики обох сторін. Їх характер вагомо впливає на розклад сил всередині ЄС та на Європейському континенті в цілому.

Формується спільна позиція ЄС та США з ключових проблем глобальної зовнішньої та безпекової політики, що на перспективу значною мірою визначатиме європейську безпекову архітектуру. Разом з тим, у систему цих відносин все активніше втручається російський чинник. Реально європейська безпека формується у трикутнику ЄС – США – РФ.

Старі стереотипи мислення іноді схиляють європейців до схем розподілу геополітичних сфер впливу, правда вже по лінії західних кордонів країн СНД. Згідно з цими настановами формується стриманість європейських держав у питаннях поширення НАТО та ЄС за рахунок колишніх радянських республік (окрім країн Балтії), прагнення не дратувати Москву економічною та політичною підтримкою їх національних урядів, зміцненням військового співробітництва з ними, постійно ототожнюючи Росію з пострадянським простором. Але, водночас, зрозуміло, що такі схеми мислення не мають майбутнього.

Отже, європейцям вважається доцільним рахуватися із позицією Москви при вирішенні ключових питань європейської безпеки, не поступаючись при цьому принципами євроатлантичної солідарності. Росія визначається європейцями як стратегічний партнер з відповідними обов’язками у справі підтримки стабільності в Європі. Важливо, наскільки може бути масштабною реакція європейської громадськості на розвиток співробітництва з Москвою у випадку подальшого нехтування нею принципів захисту прав людини та посилення авторитарних і неототалітарних тенденцій у внутрішньополітичному житті РФ.

У відносинах із Заходом Росія знаходиться в стані пошуків прийнятної для себе моделі зовнішньополітичної поведінки. Росію цікавить насамперед наскільки Захід погоджується на визнання проголошеної нової ролі РФ в системі світового порядку, тобто як одного із впливових центрів багатополярного світу із відповідною сферою геополітичного домінування (залишаючи для РФ насамперед простір країн СНД, включаючи Україну, Кавказ і Центральну Азію). З іншого боку, чи можливо європейцям знайти вигідні для РФ форми співробітництва в зонах, де її інтереси перетинаються із Західними (Центральна Європа, Балтія, Балкани, Близький Схід) і якою мірою Росія спроможна перешкодити активному проникненню Заходу в ці регіони (поширення НАТО, економічна експансія тощо)?

На сьогодні Москва будує політику у відносинах із Європою згідно з власними інтересами. У європейському просторі передбачається діяти в напрямку зменшення політичного та військового впливу США та окреслення зон відповідальності між Росією та ключовими державами Західної Європи. До російської зони віднесені пострадянські країни, з можливим поділом сфер впливу у регіоні ЦСЄ та Балкан. Такий розподіл має забезпечувати євразійську архітектуру можливої колективної системи безпеки, яка б виникала на ґрунті джентльменської російсько-європейської домовленості.

Питання розширення Європейського Союзу розглядаються РФ під кутом зору зростання європейського центру геополітичного тяжіння з можливим послабленням впливів США на європейські процеси. На рівні декларацій та заяв Росія не заперечує проти розширення ЄС, але прагне, щоб її інтереси в цьому процесі були враховані. З огляду на те, як РФ розуміє власні інтереси, йдеться про недопущення просування європейського впливу у східному напрямку. Про це свідчить й негативна реакція РФ на політику “Східне партнерство” та розширення НАТО.

Москва вважає для себе більш прийнятним орієнтуватися на розвиток двосторонніх відносин з найбільш впливовими європейськими державами – насамперед з Францією та Німеччиною. Стримуючим чинником для амбіцій Москви є те, що ключові держави Західної Європи, хоча і прагнуть до міцних партнерських стосунків з Росією, все ж, в цілому, дотримуються звичної для себе євроатлантичної орієнтації. Військово-політична присутність США в Європі розглядається ними як наріжний камінь системи європейської безпеки і стабільності.

Відносини НАТО – ЄС можуть значно розширитися і поза межами CSDP, що передбачає регулярні консультації з проблем південно-східної Європи, Середземноморського регіону, тероризму та питань попередження й урегулювання кризових ситуацій. Суто європейська складова євроатлантичної безпеки може виявитися у посиленні військової присутності ЄС на Балканах а також у можливих нових зовнішньополітичних ініціативах щодо країн європейського оточення – Східної Європи, Південного Кавказу, Близького Сходу та Північної Африки. ЄС завдяки розвиткові CSDP може також досягти певного прогресу у поліпшенні своїх оборонних можливостей.

Європейська політика сусідства (ЄПС). Проблеми відносин із країнами, що безпосередньо прилягають до кордонів ЄС була ще 2003 р. винесена в окремий підрозділ в Європейській стратегії безпеки (ЄСБ) серед стратегічних безпекових пріоритетів. Прийнята тоді ж Європейська політика сусідства (ЄПС) розглядалася як інструмент впровадження цього пріоритету.

ЄПС є засобом зовнішньої та безпекової політики ЄС, яка має на меті врегулювання відносин із країнами, що межують із ЄС по всьому периметру його зовнішніх кордонів – морських і сухопутних – і встановлення у цих країнах «поясу безпеки і процвітання». Але, по суті, ЄПС має на меті формування навколо ЄС безпечного і стабільного міжнародного середовища.

Європейська політика сусідства разом з Європейською стратегією безпеки формулює засади діяльності ЄС на міжнародній арені у ролі нового глобального гравця. Внаслідок вступу нових членів змінився не тільки безпосередній склад ЄС, але й його оточення, зазнали змін кордони ЄС.

ЄПС є намаганням сформувати спільні підходи ЄС майже до всіх країни, які знаходяться по периметру морських та суходільних кордонів розширеного ЄС, а також тих, які опиняться на його кордонах у разі вступу до ЄС Туреччини. Однак у ЄПС є й певний виняток - вона не поширюється на РФ, незважаючи на наявність спільного кордону. Практично ЄПС також не діє щодо Білорусі, а також Лівії і Сирії. І, зрештою, ЄС замовчує перспективи входження до безпосереднього оточення ЄС Ірану та Іраку (у разі вступу до ЄС Туреччини). Зокрема, такі перспективи є серйозним аргументом деяких країн у заперечені можливості повноправного членства Туреччини в ЄС.

З кінця 2010 – початку 2011 р. події, що почали відбуватися у Північній Африці – Тунісі та Єгипті, які входять до «зони сусідства з ЄС», різко активізували безпекові питання в Європі та світі. А початок операції в Лівії унаочнив, що відкладати вирішення цих питань далі не можна. На початку 2011 р. представники Європейської комісії та Європарламенту озвучили завдання радикального перегляду Європейської політики сусідства, до сфери дії якої входить і Україна.

Недостатня ефективність і кволість, притаманна ЄПС від початку її створення, на сьогодні набула загрозливого характеру, оскільки фактично виявилася неспроможною попередити та пом’якшити ризики для Європи. ЄС довелося вибудовувати нову концепцію відносин з оточенням, що зрештою має торкнутися і східних сусідів ЄС, а отже й України.

Трансформації Європейської політики сусідства, яка є інструментом зовнішньої та безпекової політики ЄС, попри оголошені цілі, не мають радикально нового характеру. Головна ідея оновленої ЄПС (2011 р.) формулюється як «кожному по досягненнях» або «більше за більше» (morefor more) – тобто ЄС пропонуватиме більше фінансової та політичної допомоги тим країнам, що активніше впроваджуватимуть внутрішні реформи й демонструватимуть більший поступ до демократії. Принцип оцінки рівня відносин із країнами-сусідами __________«за досягненнями» має декларативний характер і не містить нових інструментів його реалізації й заохочення реформ. Насамперед це стосується принципів виділення фінансової допомоги.

Попередні спроби підвищити ефективність ЄПС полягали у поділі країн-сусідів за географічним принципом і створенні для південних сусідів «Середземноморського Союзу», а для східних – «Східного партнерства». Принцип більшого просування у відносинах країн-сусідів з ЄС «по досягненнях» цьому географічному та геополітичному поділові суперечить. Попри те, що для ЄС відносини з державами Східної Європи є важливим напрямом зовнішньої політики, Євросоюз досі не має цілісного стратегічного бачення своєї зовнішньої політики у Східній Європі.

Особливості східноєвропейського напряму, що вимагають збалансування стратегії відносин із країнами Східної Європи з одного боку, та з Росією з іншого, складають серйозний виклик для Європейського Союзу. Динаміка розвитку політичних процесів у східноєвропейському регіоні зумовлює постійну трансформацію підходів ЄС до розвитку своєї східної політики та відкладає у часі її концептуальне оформлення.

Однак, зміни у зовнішній та безпековій політиці ЄС на сьогодні не відповідають заявленим цілям. Країни-члени ЄС далекі від вироблення спільної позиції щодо подій на світовій арені, і, таким чином, сприяють посиленню дії зовнішньополітичних викликів і загроз. Відсутність ефективної стратегії й тактики щодо країн найближчого оточення, зокрема на східному напрямку, поглиблюють кризові явища у регіоні.

Європейська політика сусідства, в цілому, не пропонує відчутних позитивних стимулів для проведення внутрішніх реформ в Україні. Крім того, ЄПС передбачає обмежену участь країн-сусідів у протистоянні колективним загрозам міжнародній безпеці, оскільки розглядає ці країни, здебільше, як потенційне джерело таких загроз.

У ході вироблення східної політки ЄС висунув ініціативу «Східне партнерство» (СхП), проголошену 26 травня 2008 року на засіданні Ради міністрів закордонних справ ЄС. До сфери дії «Східного партнерства» включено 6 країн: це східноєвропейські держави-сусіди ЄС Україну, Молдову та Білорусь (останню за певних умов), а також держави Південного Кавказу – Грузію, Вірменію та Азербайджан. Розроблена в рамках Європейської політики сусідства, СхП покликана конкретизувати форми співпраці ЄС з учасниками програми, а також задіяти «заохочувальні механізми» співробітництва у вузькоспеціалізованих сферах.

На момент проведення установчого саміту «Східного партнерства» в Празі у 2009 р. Євросоюз прийняв рішення перевести відносини з усіма шістьма державами Східної Європи та Південного Кавказу в єдиний формат Угоди про асоціацію зі створенням поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі (УА та ЗВТ), а багатосторонній вимір регіональної співпраці оформити у низку механізмів співпраці секторального рівня. Водночас найбільш важлива складова – визнання перспективи членства східноєвропейських держав в ЄС – була вилучена з проекту. Така суттєва концептуальна обмеженість зумовлювалася потребою віднайти єдиний підхід серед усіх країн-членів ЄС, зважаючи на суттєві розходження в їх зовнішньополітичних пріоритетах.

Ініціатива «Східне партнерство» доповнює двосторонній формат відносин ЄС з країнами-партнерами можливістю співпраці у багатосторонньому форматі. СхП може бути досить вигідним інструментом для України, який, при вдалій його імплементації, дозволить нашій державі ширше інтегруватися у економічний та гуманітарний простір ЄС, але по суті, більшість аспектів Східного партнерства тим чи іншим чином вже прописані у інших численних двосторонніх договорах.

Водночас у рамках розвитку програми СхП можна спостерігати доволі тривожну тенденцію до розмивання відмінностей між усіма країнами-партнерами в очах ЄС. Це є вкрай негативним моментом для України, яка пройшла вже доволі значний євроінтеграційний шлях, і тому зрівняння її можливостей з країнами, які ще тільки його розпочинають, є кроком назад. Існує ціла низка факторів, які істотним чином знижують ефективність діяльності програми СхП та роблять її перспективи доволі неясними. Так, не можна не відмітити певну непослідовність політики Євросоюзу у регіональному вимірі, зокрема що стосується політики «нового сусідства», ініційованої ще 2004 р. та реалізації вже існуючих в її межах регіональних програм та ініціатив – Чорноморська синергія (квітень 2007 р.), Стратегія ЄС для нового партнерства з Центральною Азією (червень 2007 р.), Арктична стратегія (листопад 2008 р.), Балтійська стратегія (червень2009 р.).

Зазначені програми, особливо Східне партнерство і Чорноморська синергія, багато в чому перетинаються у географічній, змістовній та й в організаційній площинах, що потенційно несе ризик дублювання цілей і завдань аналогічних ініціатив, а в підсумку проявляється неефективністю та банальним розпорошенням фінансових ресурсів, які, з урахуванням складностей економічної ситуації, істотним чином скорочуються.

Неоднозначним є ставлення до проекту СхП і серед країн-членів ЄС, оскільки пріоритети щодо Східного партнерства серед держав ЄС є різними, і ті держави ЄС, що мають інтереси в інших регіонах, навряд чи погодяться на фінансування програми Східного партнерства за рахунок інших проектів.

Важливим фактором, який не сприяє активізації співробітництва в рамках Східного партнерства, є несхвальна реакція Росії на дану ініціативу Євросоюзу. І хоча на офіційному рівні формулювання є доволі стриманими, російські експерти схильні вважати її певним геополітичним важелем, яким Європа намагається стримати відновлення впливу Москви на пострадянський простір, оскільки дана європейська ініціатива певним чином конкурує з інтеграційними проектами, підтриманими Москвою (Митний союз).

Ініціативу СхП варто розглядати як довгострокове поле для створення комунікаційних зв’язків, розширення співробітництва зі структурами громадянського суспільства в регіоні, підвищення соціальної активності населення пострадянських країн. По суті, це політична пропозиція країнам регіону зміцнювати зв’язки з Євросоюзом, яка пропонує достатньо дієві механізми взаємодії.

Ця політика, за умови її грамотної імплементації, належного правового забезпечення та фінансової підтримки з боку українського уряду, була б спроможна позитивно вплинути на сегментарну інтеграцію України у європейський економічний простір. СхП варто розглядати як додатковий механізм двосторонніх відносин України і ЄС, як інструмент перехідного періоду, зручний для досягнення конкретних практичних цілей, у жодному разі не підміняючи ним стратегічну мету – інтеграцію України до ЄС.