Несоответствия ФЗ и НД по содержательной части

1.3.1. ФЗ №384 (ч.6 ст.3) устанавливает минимально необходимые требования (отвечает положениям ч.1 и ч.2 ст.7 ФЗ №184) для всех этапов жизненного цикла объекта (ч.2 ст.3 ФЗ №384), а иными техническими регламентами могут устанавливаться дополнительные требования безопасности (ч.5 ст.3 ФЗ №384). Тем самым определен приоритет ФЗ №384 по отношению к другим ТР, в т.ч. ФЗ №123, который, в отличие от ФЗ №384, содержит более 200 требований пожарной безопасности в виде физически измеряемых величин (при этом каждая из 30 таблиц приложения к ФЗ принята за одно требование). Проектом изменений в ФЗ №123 предусмотрено считать утратившими силу ряд противопожарных требований, в том числе и содержащих физически измеряемые величины. Таким образом, происходит реальный процесс оптимизации требований федерального законодательства, когда в ФЗ №123 число таких требований постепенно минимизируется и «переносится» в соответствующие СП и НС, но остается достаточно значимым, чтобы обеспечить обязательность исполнения принципиальных требований ПБ на основании ч.1 ст.6 ФЗ №123, ч.2 ст.5 и ч.6 ст.15 ФЗ №384.

Данная ситуация будет неизбежно отличать ФЗ №123 от ФЗ №384 в силу следующих причин:

· в ч.6 ст.15 ФЗ №384 указывается, что «в случае отсутствия требований соответствие проектных значений … требованиям безопасности должны быть обоснованы результатами исследований, расчетами, испытаниями, моделированием, оценками рисков», однако по существу, с учетом ст.17, это относится ко всем составляющим комплексной безопасности объекта, кроме пожарной безопасности, если исходить из требований ст.17 ФЗ №384;

· в ст.17 ФЗ №384 приводится по существу исчерпывающий укрупненный перечень требований пожарной безопасности, которые в проектной документации (т.е. в целях обеспечения ПБ объекта любое из противопожарных требований!!!) должны быть обоснованы одним из способов, указанных в ч.6 ст.15 ФЗ №384, т.е. результатами исследований, расчетами, испытаниями, моделированием, оценками рисков. Наиболее показательный в этом отношении пример – организационно-технические мероприятия по ПБ, к которым согласно разд.4 ГОСТ 12.1.004-91* относятся: паспортизация веществ, материалов, изделий…; привлечение общественности к вопросам ПБ; организация обучения работающих мерам ПБ; применение средств наглядной агитации по ПБ и т.д. Абсолютно бессмысленно соответствующие требования, относящиеся в основном к стадии эксплуатации объекта, обосновывать способами, предусмотренными ст.15 ФЗ №384. Вполне очевидно, что на практике обеспечить исполнение такого требования ст.17 ФЗ №384 и по многим другим направлениям обеспечения ПБ весьма проблематично и нереально из-за недостатка исходной информации или отсутствия соответствующих апробированных и сертифицированных методик. Представляется, что масштаб возможных проблем в связи с применением ст.15 и ст.17 ФЗ №384 ещё не оценен, однако одна из положительных его сторон - возможность достаточно широко использовать, например, расчеты, в т.ч. пожарных рисков, для обоснования отступлений от физически обозначенных параметров в ФЗ №123, СП, НС и действующих СНиП для эксплуатируемых зданий, сооружений.

1.3.2. Согласно п.3 ст.44 ФЗ №184 (в редакции ФЗ № 385 от 30.12.2009г.) /2/ – НД могут быть также международные стандарты, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, которые также могут быть включены в перечни, указанные в частях 1 и 7 ст.6 ФЗ №384. В этой связи, а также в связи с функционированием единого Союзного государства и Таможенного союза Россия-Казахстан-Беларусь, можно, например, отметить некоторые нормы пожарной безопасности Республики Беларусь:

НПБ 96-2004 «Здания с атриумами (пассажами). Противопожарные требования» /74/;

ТКП 45-3.02-108-2008 (02250) «Высотные здания. Строительные нормы проектирования» /73/.

На подобные объекты в России НД ещё не разработаны (имеется проект СП «Высотные здания. Требования пожарной безопасности»). Кроме того, следует отметить Указ Президента Республики Беларусь от 07.09.2009г. №442, где определена возможность применения при разработке проектной документации норм Евросоюза с проведением экспертизы без адаптации к нормам, действующим в Республике Беларусь. В России пока аналогичных примеров нет.

В целом в Республике Беларусь (член единого Союзного государства и Таможенного Союза) также действует достаточно развитая система технических нормативных правовых актов (ТНПА) в области технического нормирования и стандартизации (более 60), в т.ч. по пожарной безопасности, которые во многом, но далеко не во всем, гармонизированы с системой российских НД. Некоторые результаты сопоставления системы НПА двух государств:

· площадь этажа между противопожарными стенами жилых зданий: РБ - 3300 м² , РФ - 2500 м² , т.е. различие более чем на 30%;

· расчетное число людей для эвакуации из подземных автостоянок: РБ – 4 чел/машиноместо, РФ – не определено (на практике принимается 1 чел./машиноместо);

· применение АУП: РБ площадь этажа увеличивается на 100% при применении АУП и на 50-100% при размещении пожарного депо до 2 км; РФ: некоторые общ. здания, склады, аэровокзалы, торговые залы - при АУП увеличение на 100%, в других – не влияет, т.е. различие в 2-3 раза. В ряде норм РБ для зданий I степени огнестойкости, оборудованных АУП, площадь этажа между противопожарными стенами не нормируется (!);

· пожарные отсеки подземных автостоянок: РБ – 2 этажа и отсек 4000м², РФ – 5 этажей и отсек 3000 м², т.е. различие на 33%.

Примеры существенного расхождения в требованиях НД (в России требования, как правило, заметно завышены) можно расширить, что свидетельствует, очевидно, об отсутствии необходимых научно-технических исследований и обоснований соответствующих параметров, несовпадении профессиональных экспертных оценок, а также некоторой инерционности включения требований в новые НД из числа ранее действовавших НД или их «механического заимствования» из нормативных требований других государств.

1.3.3. Согласно п.3 ст.44 ФЗ №184 (в редакции ФЗ № 385 от 30.12.2009г.) /2/ НД – это также региональные стандарты, региональные своды правил (понятие региональных стандартов и СП в федеральном законодательстве отсутствует, соответствующей системы НД не создано), которые также могут быть включены в перечни, указанные в частях 1 и 7 ст.6 ФЗ №384.

Таким образом, накопленный опыт (положительный и отрицательный) применения при проектировании территориальных строительных норм Москвы (около 30 МГСН и Пособий к ним, особенно МГСН 4.04-94 /59/, МГСН 4.19-2005 /69/, Санкт-Петербурга (например, ТСН 31-332-2006 /107/), Московской области (например, ТСН 21-302-2000 /70/) к настоящему времени по существу оказывается невостребованным и какой-либо целенаправленной работы по созданию региональных стандартов и сводов правил не проводится.

1.3.4. Согласно ст.6 (ч.8) ФЗ №384, если для подготовки ПД требуется отступление от требований, установленных ч.1, недостаточно требований к безопасности, установленных СП и НС, или такие требования не установлены, подготовка ПД и строительство осуществляются в соответствии с СТУ, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном…(очевидно, Минрегионом РФ). Это означает, что необходима соответствующая корректировка применяемого до последнего времени приказа Минрегиона России от 01.04.2008г. №36 (даже с изменениями, внесенными приказом Минрегиона России от 21.10.2010г. №454, зарег. в Минюсте России 17.12.2010г. №19213) во взаимосвязи с приказом МЧС России от 16.03.2007г. №141, тем более, что оба они не учитывают требования ст.6 ФЗ №384 и ст.78 ФЗ №123 соответственно.

В ст.78 (ч.2) ФЗ №123 пока основанием для разработки СТУ является только отсутствие нормативных требований пожарной безопасности. В п.п. 1.4 и 1.5 СП 2.13130.2009 /8/ основания для разработки СТУ существенно расширены и являются аналогичными ранее действовавшим требованиям п.п. 1.5 и 1.6 СНиП 21-01-97* /55/. Однако, Минрегион России во 2-м полугодии 2010 года принимало к согласованию СТУ только на объекты, для которых НД по ПБ отсутствуют (с правовой точки зрения это точно соответствует требованиям ст.20 ФЗ №69 и ст.78 ФЗ №123, но не совпадает с требованиями п.7 и п.11 Положения, являющегося приложением к приказу Минрегиона РФ от 01.04.2008г. №36). Вместе с тем, Минрегионом РФ предлагается собственное видение структуры таких СТУ, поскольку какой-либо НД, регламентирующий состав и содержание СТУ, отсутствует.

В 2011 году ситуация изменилась в лучшую сторону: внесены изменения в приказ Минрегиона РФ от 01.04.2008г. №36 (приказ от 21.10.2010г. №454), создан Нормативно-технический совет (приказ от 27.01.2011г. №21), в состав которого включены и должностные лица ДНД МЧС России, решением Научно-технического совета Минрегиона РФ утверждены Методические рекомендации /94/ «Порядок построения и оформления Специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства» (протокол НТС от 01.02.2011г. №1).

Вместе с тем, по-прежнему, в данном документе нечетко описаны процедуры подготовки СТУ для случаев:

создания СТУ как полноценного НД, исполнение которого, наряду с соблюдением требований ФЗ №384, обеспечивает подтверждение безопасности здания, сооружения (ч.2 ст.5 ФЗ №384);

недостаточности требований к безопасности (ч.8 ст.6 ФЗ №384);

необходимости включения в СТУ отступлений от НД добровольного применения на основании ч.2 ст.5 ФЗ №384, ч.3 ст.6 ФЗ №123 и приказа МЧС России от 16.03.2007г. №141;

требования для каждого отступления от НД обеспечить компенсирующее его мероприятие, что противоречит ч.1 ст.6 ФЗ №123 и ст.17 ФЗ №384;

возможности включения в СТУ требований НД, а также непосредственно расчетов (п.2.8 Методических рекомендаций), что не отвечает требованиям ч.2 ст.5, ч.6 ст.15 и ст.17 ФЗ №384;

внесения в СТУ по пожарной безопасности изменений по решению НТС Минрегиона РФ при наличии положительного заключения и согласования МЧС России с учетом положений ст.3 и ст.20 ФЗ №69, приказа МЧС России от 16.03.2007г. №141.

1.3.5. Действующие НД по ПБ не учитывают, что для объектов, не финансируемых за счет соответствующих бюджетов, необходимость и объем разработки раздела №9 проектной документации «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности» определяются заказчиком и указываются в задании на проектирование (п.7 «Положения о составе разделов проектной документации и требования к их содержанию», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008г. № 87). Данное обстоятельство на практике органами госэкспертизы во внимание, как правило, не принимается и проектная документация вносится на рассмотрение в полном объеме, т.е. без учета источника финансирования.

В этой связи система обеспечения пожарное безопасности – одна из немногих сфер деятельности федеральных органов исполнительной власти (МЧС России), где, согласно полномочий ст.20 ФЗ №69, создана и реализована развитая система нормативного регулирования (ФЗ №123, 13 СП и 150 ГОСТ, другие НД).