Органы и должностные лица местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется через выборные и невы­борные органы, образуемые в соответствии с федеральным и ре­гиональными законами, а также с уставами муниципальных об­разований. Тем самым в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии. Но в любом муниципальном образовании наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. Не допускает­ся осуществление местного самоуправления государственной властью и государственными должностными лицами.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетен­цией в решении вопросов местного значения. Их наименования разнообразны, они устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура определяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры в основном исходят из общей схемы федеральных и региональных органов власти, т. е. предусматривают предста­вительный орган и независимого главу муниципального образо­вания, но закон допускает и подконтрольность главы представи­тельному органу, и даже его вхождение в этот орган.

Конституционный принцип самостоятельности органов мест­ного самоуправления означает, что в пределах своей компетен­ции они свободны в проявлении инициативы и в выборе реше­ния. Принятое ими решение не требует какого-либо согласова­ния или последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке. Но любой орган местного самоуправления действует на своей территории, которая одновременно является территорией субъек­та Федерации и самой Федерации.

Представительные органы. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном го­лосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Численный состав такого органа определяется ус­тавом муниципального образования.

Полномочия представительных органов местного самоуправ­ления определяются уставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утвержде­ние местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие пла­нов и программ развития, установление местных налогов и сбо­ров, установление порядка управления и распоряжения муници­пальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставом муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях ус­тавом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществ­ления полномочий представительных органов местного само­управления собраниями (сходами) граждан.

Глава муниципального образования и иные выборные должност­ные лица. В уставах муниципальных образований обычно преду­сматривается должность выборного главы муниципального обра­зования (главы администрации), который возглавляет деятель­ность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он избирается гражданами, про­живающими на территории муниципального образования, на ос­нове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном фе­деральными законами и законами субъектов РФ.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом в соответствии с законами субъектов РФ. Глава муниципального образования, как и другие выборные должностные лица местного самоуправления, наделя­ется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должно­стные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосред­ственно и представительному органу местного самоуправления.

Уставом муниципального образования могут предусматри­ваться различные органы местного самоуправления: советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, улиц, кварталов, домов и др. Их правовой статус (компетенция, подотчетность и проч.) определяется в соответствии с законами субъектов РФ, а иногда — положениями, принимаемыми муни­ципальными образованиями.

Образование органов местного самоуправления, назначение глав и других должностных лиц местного самоуправления орга­нами государственной власти и государственными должностны­ми лицами не допускаются. Назначение даты выборов глав адми­нистраций и представительных органов — компетенция субъек­тов РФ или представительных органов местного самоуправления, действующих в соответствии с уставом соответствующего муни­ципального образования.

Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Президента РФ и Главы Республики Коми в связи с установлением Федеральным за­коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сроков проведения выборов представи­тельных органов и глав администраций (глав местного самоуправле­ния). Конституционный Суд в решении от 30 мая 1996 г. отметил, что оспариваемый Закон был рассчитан только на переходный пери­од становления системы местного самоуправления, чтобы не допус­тить затягивания создания выборных органов местного самоуправле­ния. Однако после завершения формирования органов местного са­моуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимо­сти местного самоуправления. Суд подтвердил право органов госу­дарственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назна­чать конкретную дату выборов органов местного самоуправления.

Законодательные основы контроля органов власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления, нарушающей Конституцию и законы. Федеральный закон «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в России­ской Федерации» предусматривает контроль органов государст­венной власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью орга­нов местного самоуправления. Целью этой меры является укрепление единого конституционного и правового поля в Рос­сийской Федерации, создание правовых форм воздействия на ор­ганы местного самоуправления, нарушающие Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ.

Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, принявший (издавший) норматив­ный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, фе­деральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, ус­таву муниципального образования, обязаны в установленный ре­шением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информа­цию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления реше­ния суда в силу. В случае если представительным органом или главой муниципального образования такой акт не отменен, что повлекло признанные судом нарушение (умаление) прав и сво­бод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом или главой муници­пального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) ор­ган государственной власти субъекта РФ по собственной инициа­тиве или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) письменно пре­дупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупрежда­ет главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.

В случае если представительный орган местного самоуправле­ния или глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли меры по исполнению решения суда, то представитель­ный орган может быть распущен, а глава муниципального обра­зования может быть отрешен от должности не позднее шести ме­сяцев со дня вступления в силу решения суда.

Представительный орган местного самоуправления распуска­ется законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключением глав муниципальных образований — столиц и ад­министративных центров субъектов РФ, либо указом Президен­та РФ.

Если же меры воздействия со стороны органов власти субъек­та РФ не принимаются, то в дело вступают федеральные органы власти. Предусмотрено, что в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным орга­ном местного самоуправления или главой муниципального обра­зования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным органом или высшим долж­ностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные зако­ном меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления и отрешить главу муниципаль­ного образования от должности.

Одновременно с роспуском представительного органа местно­го самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным зако­ном назначаются новые выборы. Отрешение главы муниципаль­ного образования от должности и одновременное назначение но­вых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. В случае отрешения главы муниципального образования от долж­ности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Прези­дент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в долж­ность вновь избранного главы муниципального образования. Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципаль­ного образования от должности могут быть внесены законода­тельным органом субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного само­управления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального об­разования от должности в суд.

Статус депутатов и глав местного самоуправления. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются ус­ловия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Срок полномо­чий этих лиц не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Выборное должностное лицо не может одно­временно исполнять полномочия депутата представительного ор­гана муниципального образования, за исключением случаев, ус­тановленных законом.

Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования мо­гут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Уста­вами может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы­борного должностного лица местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. признал не противоречащими Конституции РФ положения Зако­на Красноярского края «О порядке отзыва депутата представи­тельного органа местного самоуправления», поскольку они пред­полагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществ­ляется процедура отзыва, проведение собраний (заседаний) груп­пы избирателей, комиссии по рассмотрению предложений о на­значении голосования об отзыве, проведение заседания (сессии) представительного органа по данному вопросу.

В то же время, в частности, признаны неконституционными положения Закона, поскольку:

они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действием (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

они допускают, что отзыв выборного должностного лица ме­стного самоуправления может быть осуществлен меньшим чис­лом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.

Депутаты и выборные должностные лица на территории му­ниципального образования не могут быть задержаны (за исклю­чением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлече­ны к уголовной ответственности без согласия прокурора субъек­та РФ.

Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» введено понятие муниципальной служ­бы. Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых пу­тем заключения трудового договора (контракта). На них, следо­вательно, распространяются нормы трудового законодательства. Этим они отличаются от государственных гражданских служа­щих, которые замещают должности на основе служебного кон­тракта в соответствии с Федеральным законом. Лица, занимаю­щие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности де­путатов, членов выборного органа местного самоуправления, вы­борных должностных лиц местного самоуправления и членов му­ниципальных органов. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муници­пального служащего, условия и порядок прохождения муници­пальной службы, управление службой, определяется уставом му­ниципального образования в соответствии с законами субъек­тов РФ и федеральным законом. Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохране­ния при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы.

Права и обязанности муниципального служащего устанавли­ваются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответст­вии с Федеральным законом, иными федеральными законами, за­конами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе зани­маться другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогиче­ской, научной и иной творческой деятельности, быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта РФ, депутатом представитель­ного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным ли­цом местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, получать от фи­зических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с ис­полнением им должностных обязанностей, принимать участие в забастовках и др.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, рели­гиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Они обязаны передавать в довери­тельное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммер­ческих организаций в порядке, установленном уставом муници­пального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. Есть и другие ограничения.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с феде­ральным законом, а также гражданин при поступлении на муни­ципальную службу обязаны представлять в органы государствен­ной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.