Органы исполнительной власти

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее ме­сто в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем федеральная исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой вет­ви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ро­лью только исполнителя законов и по своему политическому ве­су превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти рес­публики, края, области и других субъектов РФ происходит в соот­ветствии с конституционными положениями, федеральным зако­ном, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими ак­тами являются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах ис­полнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации го­сударственной власти. Это особенно характерно для органов ис­полнительной власти, организационные формы которой различа­ются в каждом регионе.

Федеральные законодательные принципы. До 2005 г. высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного ор­гана государственной власти субъекта) избиралось гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими ак­тивным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Однако в конце 2004 г. положение претерпело существенные изменения. Принятый 11 декабря 2004 г. Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» установил следующее. Гражданин РФ наделя­ется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъек­та РФ в порядке, предусмотренном данным Федеральным зако­ном и конституцией (уставом) субъекта РФ.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ преду­смотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти, решение о наделении гражданина полномочиями высше­го должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат.

Законом установлено, что предложение о кандидатуре высше­го должностного лица субъекта РФ вносится Президентом в за­конодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица. Кандидатура должна быть рассмотрена в те­чение 14 дней.

Право инициировать рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложение Президенту РФ о кандидатуре высше­го должностного лица предоставлено также политическим парти­ям. Но речь идет о тех партиях, которые по результатам выборов в законодательный орган субъекта РФ получили по итогам рас­пределения наибольшее количество депутатских мандатов (Феде­ральный закон «О политических партиях»).

В случае отклонения представленной кандидатуры Президен­том не позднее семи дней повторно вносится предложение о кан­дидатуре. При двукратном отклонении представленной кандида­туры Президент назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев. Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении консти­туции (устава).

Законом допускается отрешение высшего должностного лица от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Прези­дента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, в связи с выраженным этому лицу недоверием законодательным органом субъекта РФ.

Высшим должностным лицом может стать гражданин Россий­ской Федерации, обладающий пассивным избирательным пра­вом, в возрасте не менее 30 лет. Это лицо не может быть одно­временно депутатом законодательного органа, депутатом пред­ставительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме препода­вательской, научной и иной творческой деятельности. Высшее должностное лицо обретает полномочия на срок не более пяти лет и не может занимать указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо:

представляет субъект РФ в отношениях с федеральными ор­ганами государственной власти, органами государственной вла­сти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осу­ществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе под­писывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо откло­няет законы, принятые законодательным органом с последующим возвратом их на новое рассмотрение с мотивированным обоснова­нием или с предложением об изменениях и дополнениях;

формирует высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ;

вправе участвовать в работе законодательного органа с пра­вом совещательного голоса;

обеспечивает координацию деятельности органов исполни­тельной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного са­моуправления и общественными объединениями.

При ненадлежащем исполнении своих обязанностей полно­мочия высшего должностного лица могут быть прекращены дос­рочно. Решение об этом принимается законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. В случае вынесе­ния законодательным органом недоверия высшему должностно­му лицу решение об этом направляется на рассмотрение Прези­дента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должно­стного лица от должности. Однако в определенных случаях решение о досрочном прекращении полномочий высшего долж­ностного лица принимается Президентом РФ самостоятельно (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.).

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития, участвует в проведении единой государственной политики в области финан­сов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспе­чения и экологии. Он осуществляет в пределах своих полномо­чий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также обеспечивает исполнение бюджета и др.

Этот орган вправе предложить органу местного самоуправле­ния, выборному или иному должностному лицу местного само­управления привести в соответствие с законодательством Рос­сийской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным за­конам и иным нормативным правовым актам Российской Феде­рации, конституции (уставу), законам и иным нормативным пра­вовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (поста­новления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ.

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган и высший исполнительный ор­ган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои пол­номочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффек­тивного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

Законодательный орган может принимать участие в формиро­вании отдельных исполнительных органов, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц, а при определенных условиях также в согласовании назна­чения на должность руководителей территориальных органов фе­деральных органов исполнительной власти.

Споры между законодательным органом и высшим исполни­тельным органом государственной власти субъекта РФ по вопро­сам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституци­ей РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Правовые акты органов исполнительной вла­сти субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федераль­ным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, под­лежат опротестованию соответствующим прокурором или его за­местителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица, а также действие акта органа исполнитель­ной власти в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Россий­ской Федерации или нарушения прав и свобод человека и граж­данина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должност­ному лицу субъекта РФ в случае издания этим лицом норматив­ного правового акта, противоречащего Конституции РФ, феде­ральным конституционным законам и федеральным законам, ес­ли такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда либо в течение иного предусмотрен­ного решением суда срока не приняло в пределах своих полно­мочий мер по исполнению решения суда. Предупреждение также выносится в случае уклонения высшего должностного лица в те­чение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о при­остановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица либо органа исполнительной власти субъек­та РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостанов­ленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

В порядке, установленном уголовно-процессуальным законо­дательством, Президент вправе по мотивированному представле­нию Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо от исполнения обязанностей в случае предъ­явления указанному лицу обвинения в совершении преступле­ния.

Решение об отрешении от должности либо о временном от­странении от исполнения обязанностей высшего должностного лица доводится до сведения законодательного органа. При этом высшее должностное лицо вправе обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ Президента в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Законом специально оговаривается, что высшие должностные лица субъектов РФ, избранные до вступления в силу нового фе­дерального закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока полномочий, установленного конституцией (уставом) субъ­екта РФ в соответствии с федеральным законом. Но они могут поставить перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий. Президент в течение семи дней принимает решение о доверии и внесении кандидатуры в законо­дательный орган.

Президентом РФ установлен порядок рассмотрения кандида­тур на должность высшего должностного лица субъекта РФ (Указ в редакции от 11 февраля 2006 г.). Кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента РФ, а ему — полпре­дом Президента в соответствующем федеральному округе. Учи­тываются авторитет и деловая репутация, а также результаты консультаций с общественными объединениями; вносится не ме­нее двух кандидатур. К предложению прилагается копия деклара­ции о доходах и имуществе, обязательство лица прекратить дея­тельность, не совместимую со статусом этой должности, др.

Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает рес­публики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом или главой рес­публики. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий

Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии — Алании, Татарстане, Ты­ве, Чувашии.

В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуе­мое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии — Председатель правительства. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законодательной властью пост президента был упразднен, а его функции поделены между Главой Республики и Председателем правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику, но в 2000 г. был введен пост Президента. В 2003 г. была принята новая Конститу­ция Республики Дагестан, в соответствии с которой учрежден пост Президента республики.

Конституционный статус главы государства (президента, гла­вы республики) устанавливается по-разному. В некоторых рес­публиках глава государства, подобно Президенту РФ, как бы вы­водится за пределы трех ветвей власти или рассматривается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только не­которые республики объявляют главу государства главой испол­нительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом Конституции республики, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федераци­ей и др. Главе государства всегда предоставляются право подпи­сывать и обнародовать законы республики, а также право зако­нодательной инициативы. В решении вопроса об отношениях с правительством существуют большие различия.

1. Правительство является органом исполнительной власти, под­отчетным президенту республики (главе республики), хотя ответ­ственно и перед парламентом. В Татарстане Президент возглавля­ет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом (парламентом). Он представляет Государственному Совету на утверждение кан­дидатуру на пост Премьер-министра и по согласованию с Госу­дарственным Советом формирует Кабинет Министров с правом освобождать от должности Премьер-министра и членов Кабинета. По представлению Президента Государственный Совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.

В Башкортостане Президент является высшим должностным лицом, он назначает премьер-министра с согласия Государствен­ного Собрания (парламента) и руководит деятельностью Кабине­та Министров. Кабинет Министров проводит выработанную Го­сударственным Собранием и Президентом политику Республики. В Кабардино-Балкарии Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом. Кабинет Министров подотчетен Президенту, является исполнительным органом государственной власти. Его структура закреплена Конституцией. Схожее положение существует в Северной Осе­тии — Алании, Карачаево-Черкесии, Ингушетии. В Чувашской Республике Кабинет Министров — Правительство является орга­ном исполнительной власти и осуществляет свою деятельность под руководством Президента, которому и подотчетен. Кабинет министров ответствен перед Президентом, который сам принима­ет решение об отставке Кабинета, одновременно формируя новый состав Кабинета. Выражение недоверия Президенту и его отставка влекут за собой отставку всех членов Кабинета Министров.

В Республике Саха (Якутия) Президент с предварительного со­гласия Палаты Республики назначает Председателя Правительст­ва, его заместителей и ведущих министров, а с согласия другой палаты парламента — Палаты представителей назначает и освобо­ждает от должности других министров и руководителей государ­ственных комитетов. Президент принимает отставку Правитель­ства, возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивая взаимодействие с высшими органами государствен­ной власти республики. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет соци­ально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности.

В Калмыкии Президент является главой исполнительной вла­сти, он устанавливает структуру органов исполнительной власти, а создание Правительства или Кабинета Министров не преду­смотрено.

В данной группе республик правительство фактически работа­ет под непосредственным руководством главы государства.

2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства. В Республике Коми Гла­ва республики является главой государства и Правительства, воз­главляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Со­вету ежегодные доклады о положении в республике и программу деятельности исполнительной власти на предстоящий период, с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует Правительство, на­значая и особождая от должности министров, иных руководи­телей и др.

В Республике Бурятия Президент является главой республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала, представляет ему предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов, Правительство пред­ставляет Народному Хуралу программу предстоящей деятельно­сти. Схожее положение закреплено Конституцией Республики Тыва. В Карелии главой исполнительной власти и высшим долж­ностным лицом республики является избираемый населением Председатель Правительства. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти, назначает и освобождает министров и руководителей других ве­домств (некоторые из них назначаются с согласия Палаты Рес­публики Законодательного Собрания), формирует Правительство и др.

В этой группе республик имеет место прямое слияние функ­ций главы государства и главы правительства в одном лице.

Конституцией Республики Дагестан закреплено, что государст­венную власть в Республике осуществляют Президент Республи­ки, Народное Собрание, Правительство Республики, суды; систе­ма органов государственной власти в Республике устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленными федеральным законом; Президент Республики является высшим должностным лицом Республики Дагестан, возглавляет исполнительную власть Респуб­лики.

Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систе­му органов исполнительной власти на своей территории. Право­вой базой для этого выступает устав, а также законы, принимае­мые собственными представительными органами, и правовые ак­ты глав администраций.

В отличие от республик, многие края и области руководству­ются не только уставами, но и так называемой схемой управле­ния, которая призвана обеспечить комплексное управление субъ­ектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоот­ношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в оп­ределенной степени связывает главу администрации в его дейст­виях по перестройке аппарата исполнительной власти.

Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглав­ляемая соответствующей администрацией.

Систему органов исполнительной власти образуют три основ­ные группы органов:

органы, составляющие аппарат главы администрации;

управления, комитеты, отделы и прочие службы админист­рации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации;

территориальные органы федеральных министерств и ве­домств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную под­чиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразде­лений краевых, областных органов, и подведомственные админи­страции, а также различные общественные советы при соответст­вующих администрациях и их главах.

Администрация состоит из главы администрации, часто име­нуемого губернатором, а в Москве — мэром, и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур.

Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курган­ская), в краях (Ставропольский), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правитель­ство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравниванию своих государственно-правовых форм с республиканскими.