Компетенция Федерального Собрания

Понятие компетенции парламента. Компетенция парламента — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ исходя из принципа разделе­ния властей. Полномочия парламента не дублируют полномочия исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа.

Парламентам свойственны три классические основные функ­ции, на которых, собственно, и выросла представительная сис­тема:

принятие законов;

утверждение государственного бюджета;

в определенных формах контроль за исполнительной вла­стью.

Две первые функции практически нигде и никогда не подвер­гались сомнению, в то время как третья породила различные подходы. При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а глав­ное — включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В прези­дентской республике такого права у парламента нет, но парла­мент в разных формах участвует в формировании исполнитель­ных органов государственной власти и имеет определенные воз­можности влиять на исполнительную власть.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следователь­но, обеспечивается демократическое правление.

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законо­дательную компетенцию, которая составляет главную часть об­щей компетенции любого парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент впра­ве принимать законы. При различных подходах такая предметная компетенция может оказаться абсолютной или ограниченной. В Великобритании, например, для парламента не существует ни­каких ограничений, он вправе принимать любые законы, чем оп­ределяется его безусловное верховенство в системе органов госу­дарства. Формально на аналогичных позициях стояли конституци­онные системы тоталитарных государств. Пример ограниченной компетенции демонстрирует Франция, в Конституции которой закреплен точный перечень вопросов, по которым (и только по которым) парламент вправе принимать законы (за пределами пе­речня — прерогатива правительства). Более того, в этой стране правительство вправе с разрешения парламента издавать ордо­нансы, обычно относимые к сфере законов. Установление в кон­ституциях ряда стран точного перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, часто предназначено не для создания препятствий парламенту в рассмотрении других вопро­сов, а для ясного указания на то, что никакой другой орган вла­сти не вправе решать эти вопросы. Иногда парламенту прямо за­прещается вмешиваться в прерогативы исполнительной власти (Колумбия). Но это практика унитарных государств.

В федеративных государствах определение предметной компе­тенции — дело более сложное, поскольку власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, т. е. между федераци­ей и ее субъектами. Поэтому требуется иметь четкий водораздел между предметами ведения всех законодательных органов. В США, например, Конституция в этих целях исчерпывающе за­крепляет предметную компетенцию Конгресса, оставляя все дру­гие вопросы в ведении штатов. Основной закон ФРГ решает про­блему по-другому: он не только делит вопросы законодательной компетенции между федерацией и ее субъектами (землями), но и предусматривает их совместную компетенцию, т. е. круг вопро­сов, по которым по определенным правилам законодательствуют как федерация, так и земли.

В Российской Федерации предметная законодательная компе­тенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в ко­торых перечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Од­нако круг вопросов, составляющих понятия «ведение Российской Федерации» и «совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов», шире предметной компетенции Федерального Собра­ния, поскольку по предметам ведения и совместного ведения пра­вовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собра­ние, но и другие федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, другие федеральные исполни­тельные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать за­коны по вопросам, входящим, согласно Конституции РФ, в ком­петенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собра­ние принимает законы по любым вопросам, входящим в веде­ние РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в дру­гой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять феде­ральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению режима военного положе­ния, порядка введения чрезвычайного положения, по установле­нию судебной системы РФ и др. Федеральные законы определя­ют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Консти­туции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федераль­ного Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую направ­ленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сборы, война и мир и др. По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерации законов, приня­тых Государственной Думой, не обязательно, по истечении опре­деленного срока они могут быть переданы Государственной Ду­мой Президенту РФ на подпись и обнародование и без одобре­ния Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).

Так решается проблема предметной компетенции Федераль­ного Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат Федерального Собрания обладает еще и специальной компетен­цией, прямо установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция прежде всего отражает стремле­ние законодателя привлечь к участию в решении наиболее важ­ных вопросов жизни государства органы как исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Разделение полномо­чий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятст­вовать одностороннему подходу какого-либо одного органа вла­сти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различ­ных органов власти. Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют следующие органы государственной власти (ка­ждый со своими полномочиями): Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

Специальная компетенция, кроме того, предусматривает ис­ключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме. Например, только Государ­ственная Дума вправе собственным решением объявить амни­стию. Только Совет Федерации может назначить выборы Прези­дента РФ и т. д. Рассмотрим специальную компетенцию каждой палаты Федерального Собрания.

Специальная компетенция Совета Федерации. Эта компетен­ция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законов. Регламент Совета Федерации предусматривает специальный по­рядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы.