Государственное регулирование в процессе банкротства

Участие государства в лице уполномоченных органов непосредственно в процессе банкротства организации может быть представлено:
при заявлении требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам (аналогично органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления по денежным требованиям субъектов РФ и муниципальных образований);

в процессе контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

в процессе участия в деле о банкротстве отдельных категорий должников.

В первом случае государственное регулирование осуществляется опосредованно, путем нормативных предписаний о порядке заявления требований, порядке подачи заявления в суд о признании должника банкротом, порядке голосования на собрании кредиторов и т.д., т.е. путем установления правил о порядке осуществления деятельности в качестве кредитора должника. Во втором случае осуществляется непосредственный государственный контроль над процессом деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО). В третьем случае можно говорить о комплексном государственном регулировании, которое выражается и в участии государственных органов в деле о банкротстве, и в контроле за деятельностью должника и арбитражного управляющего, и в оказании мер государственной поддержки организациям-должникам.
От имени государства в первом случае выступает Федеральная налоговая служба РФ (уполномоченный орган) как кредитор по обязательным платежам и требованиям РФ по денежным обязательствам и ее территориальные органы[23]. Во втором случае функции государственного контроля выполняет Минюст России (регулирующий орган). В третьем случае круг государственных органов зависит от принадлежности должника к той или иной группе организаций (стратегические предприятия, субъекты естественных монополий, градообразующие, финансовые организации).
Необходимо отметить, что ФНС России при решении вопроса о подаче заявления в суд о признании должника банкротом может отложить подачу такого заявления, что свидетельствует о предоставлении должнику со стороны государства возможности исправить положение. Отложение может произойти не только в случае обжалования требований по взысканию обязательных платежей и действий должностных лиц[24], но и в случаях:
если имеются факты, объективно свидетельствующие о возможности восстановления платежеспособности должника в течение 2 месяцев;
если должником, собственником имущества должника или третьим лицом (например, федеральным органом исполнительной власти) приняты или принимаются меры, в результате которых могут быть в течение 2 месяцев устранены основания для подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом;

на балансе должника имеется ликвидное имущество (в том числе права требования и ценные бумаги), денежные средства от реализации которого могут быть получены в течение 2 месяцев с момента принятия решения в сумме, достаточной для погашения всей имеющейся задолженности по обязательным платежам и денежным обязательствам перед РФ, при условии письменного обязательства должника реализовать указанное имущество (либо взыскать дебиторскую задолженность) и направить вырученные средства на погашение задолженности перед РФ[25].
При осуществлении прав кредитора уполномоченный орган обязан также ориентироваться на мнение органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления, что является положительным моментом в решении судьбы должника с учетом местных условий.

Государственное регулирование в сфере деятельности СРО происходит в форме контроля за соответствием этой деятельности установленным параметрам, поскольку государственное регулирование в области организации деятельности арбитражных управляющих было заменено саморегулированием в целях отказа от практики лицензирования, которая была признана неэффективной (например, лицензию третьей категории не мог получить ни один арбитражный управляющий). Однако, несмотря на прогрессивный шаг в сторону саморегулирования, законодатель все же не избежал ошибок в регулировании отношений между СРО и арбитражным управляющим, что привело к контролю " за доступом в профессию" арбитражного управляющего со стороны СРО и, как следствие, к его сильной зависимости от органов управления СРО. Представляется, что решить проблему можно двояким путем: либо попытаться отрегулировать в законе оптимальный вариант внутренней организации СРО (этим в настоящее время занимается Минэкономразвития России[26]), либо вернуться к деятельности независимых арбитражных управляющих, что будет соответствовать мировой практике антикризисного управления (это, однако, не означает возврата к практике лицензирования).

Наряду с арбитражными управляющими - членами СРО, кредиторы будут иметь право выбрать и предложить суду кандидатуру независимого арбитражного управляющего, зарегистрированного при арбитражном суде. Членство в СРО должно перестать быть " добровольно-принудительным", а стать желательным для арбитражных управляющих в силу открывающихся возможностей повысить собственную квалификацию, получить надежную защиту своего права на труд, иметь возможность профессионального роста. Таким образом, акцент должен быть перенесен из сферы контроля за деятельностью СРО в сферу контроля за деятельностью арбитражного управляющего. Однако, поскольку опыт применения Закона о банкротстве 1998 г. показал неэффективность контроля со стороны кредиторов, который приводил в основном к эффективному переделу собственности, контрольные функции должны быть переложены на суд. Такой контроль (например, с помощью широкого применения дисквалификации арбитражного управляющего) будет эффективен в силу того, что именно арбитражный суд в ходе рассмотрения дела о банкротстве обладает самой широкой информацией о деятельности арбитражного управляющего.
Самое масштабное государственное воздействие при банкротстве испытывают на себе отдельные категории социально- и экономически значимых должников. К участию в деле о банкротстве допускаются государственные органы, представляющие интересы государства не как кредитора, а как единого экономического пространства и выражающие государственную политику в отдельных отраслях экономики и регионах. Являясь участником дела о банкротстве, федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления (далее-государственные органы) имеют все права и обязанности лица, участвующего в деле, предусмотренные как Законом о банкротстве, так и АПК РФ. Между тем, права государственных органов выходят за пределы указанных процессуальных прав и среди них необходимо выделить следующие группы полномочий:
1) контроль за назначением и деятельностью арбитражного управляющего (финансовые организации, стратегические предприятия, субъекты естественных монополий). Такой контроль осуществляется посредством выдачи аттестатов лицам, претендующим на назначение арбитражными управляющими (субъекты естественных монополий ТЭК[27], профессиональные участники рынка ценных бумаг), а также путем реализации приоритетного права на представление суду кандидатуры арбитражного управляющего. Например, кандидатуру внешнего управляющего при банкротстве субъекта естественной монополии ТЭК предлагает орган управления ТЭК. В отношении кредитных организаций, имевших лицензию на привлечение вкладов населения, конкурсным управляющим может быть не физическое лицо, а государственная корпорация " Агентство страховых вкладом", которая хотя и является некоммерческой организацией, тем не менее, управляется государством (в составе Совета директоров большинство представителей Правительства РФ). Контроль за деятельностью арбитражного управляющего осуществляется, в частности, посредством контроля за разработкой плана внешнего управления субъекта естественной монополии ТЭК, а также при реализации мер по восстановлению платежеспособности, которые не должны нарушать безопасность функционирования единого производственно-технологического комплекса (аналогично в отношении должников - стратегических предприятий);
2) определение круга организаций и имущества, в отношении которых правовое регулирование банкротства имеет свою специфику. Так, Правительством РФ определяются перечни стратегических предприятий и организаций, к которым применяются специальные правила банкротства[28], перечень видов имущества, входящего в единый производственно-технологический комплекс субъекта естественной монополии ТЭК[29];
3) предоставление мер государственной поддержки в виде государственных гарантий и поручительств. Например, федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет свою деятельность стратегическое предприятие или организация, вправе ходатайствовать о введении в отношении указанных предприятий финансового оздоровления либо о переходе из процедуры внешнего управления к финансовому оздоровлению при условии предоставления обеспечения, в том числе государственной гарантии. К этой же группе можно отнести, например, право государственного органа заявить ходатайство о введении внешнего управления градообразующей организации или о его продлении под собственное поручительство либо право погасить все требования кредиторов в ходе ее финансового оздоровления или внешнего управления;
4) реализация преимущественного права на приобретение имущества должника или предприятия как имущественного комплекса. Здесь можно рассматривать право государственного органа приостанавливать реализацию имущества должника - субъекта естественной монополии в ходе внешнего управления на срок до трех месяцев для выработки предложений по восстановлению платежеспособности либо преимущественное право РФ, субъектов РФ и муниципальных образований приобретения имущества должника - субъекта естественной монополии при его продаже. Закон о банкротстве предоставляет РФ преимущественное право на приобретение предприятия стратегической организации, которое предназначено для осуществления деятельности по государственному оборонному заказу, обеспечению федеральных государственных нужд обороноспособности и безопасности РФ.

Указом Президента Российской Федерации № 314, Постановлением Правительства Российской Федерации № 257 на налоговые органы была возложена функция уполномоченного органа по представлению в делах о банкротстве, процедурах банкротства, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Некоторые из них успешно решаются, по некоторым требуется внесение изменений в законодательство, в подзаконные акты, а также выпуск новых нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Федеральных органов исполнительной власти.

Основной задачей текущего этапа является консолидация усилий всех участников процедур банкротства и их конструктивное взаимодействие. И первый этап такого взаимодействия – это предотвращение банкротства.

Проведя анализ платежеспособности стратегических организаций, включенных в перечень, установленный распоряжением Правительства Российской Федерации № 22-Р. По результатам этого анализа принятие мер по предотвращению банкротства требуется по 136 стратегическим организациям. Еще 43 организации находятся на грани необходимости принятия таких мер. Таким образом, сфера досудебной санации достаточно широка. Обеспечить предотвращение банкротства можно только путем тесного взаимодействия между собственником, по государственным организациям - это Росимущество, Роспром, иные федеральные органы исполнительной власти, налоговыми органами, иными органами власти.

Направлений такого взаимодействия несколько. Это своевременное выявление задолженности; контроль выполнения должником обязанности уведомить о своем финансовом положении собственника; определение плана внешнего управления либо финансового оздоровления; погашение задолженности, а также контроль выполнения взятых должником на себя обязательств. В целом эта проблема решена после вступления в силу предусмотренного законодательством о банкротстве Постановления Правительства Российской Федерации о порядке мониторинга платежеспособности стратегических организаций. Так же разработан и, насколько нам известно, в обозримой перспективе вступит в силу приказ Минэкономразвития России, регламентирующий порядок принятия уполномоченным органом решения о подачи в Арбитражный суд заявления о признании стратегического должника банкротом. Совокупность этих нормативных правовых актов позволяет рассчитывать, что нам удастся установить конструктивное взаимодействие между всеми заинтересованными структурами по предотвращению банкротства стратегических организаций и на основе разработанной таким образом методологии нам удастся предотвратить банкротство и других организаций по стране в целом.

Важнейшей функцией уполномоченного органа является своевременное инициирование процедуры банкротства, выявление и подтверждение требований государства, выбор саморегулируемой организации арбитражных управляющих, указываемой в заявлении о банкротстве. Необходимо признать, что активность государства по инициированию банкротств в 2002 году в рамках старого закона была существенно выше, чем за период действия нового закона. Если сравнивать активность подачи заявлений органами ФСФО России в 2003 году с суммарными показателями ФСФО и налоговых органов в 2002 году, то произошло, практически, пятикратное снижение активности – с восьми с половиной тысяч заявлений по существующим должникам в 2002 году до 1800 в 2003 году.

В настоящее время в силу ряда объективных обстоятельств пока не вступил в силу Приказ Минэкономразвития, устанавливающий порядок выбора уполномоченным органом саморегулируемой организации арбитражных управляющих при подаче в Арбитражный суд заявлений о банкротстве, что делает невозможной в принципе подачу со стороны уполномоченного органа заявлений о признании должника банкротом.

В настоящее время налоговые органы подготовили большое количество пакетов документов, необходимых для инициирования процедур банкротства. Кроме того, от 34 из 38 существующих саморегулируемых организаций арбитражных управляющих получены предложения о взаимодействии с уполномоченным органом. При этом в большинстве субъектов Федерации готовы работать от 5 до 15 саморегулируемых организаций. Достаточное количество организаций готово работать по должникам особых категорий, в том числе по стратегическим должникам, градообразующим организациям.

Все предложения саморегулируемых организаций сведены воедино, и после регистрации приказа Минэкономразвития о выборе СРО мы готовы приступить в полном объеме к инициированию процедур. Что касается участия уполномоченного органа в деле о банкротстве и процедурах банкротства, то организационно этот вопрос полностью урегулирован приказом Минэкономразвития и выпущенным в соответствии с ним приказом Федеральной налоговой службы.

Вместе с тем необходимо отметить, что реализация уполномоченным органом отдельных процедур банкротства крайне затруднена. Так мировое соглашение, как и финансовое оздоровление, требует предварительного предоставления отсрочки или рассрочки по обязательным платежам. Однако суммарные лимиты по обязательным платежам в настоящее время составляют лишь полтора миллиарда рублей на год, из которых налоговая составляющая - 750 миллионов рублей. Естественно, в условиях таких лимитов практически отсутствует ресурс для сколько-нибудь масштабного предоставления отсрочки или рассрочки. И это исключает возможность заключения мирового соглашения или определения графика финансового оздоровления даже в тех случаях, когда уполномоченный орган не является основным кредитором.

При этом хотелось бы отметить, что при внесении изменений в законодательство нужно с особой осторожностью подходить к исключению из главы «Мировое соглашение», из главы «Финансовое оздоровление» положений о необходимости их соответствия налоговому законодательству. Дело в том, что при недобросовестном ведении процедур банкротства доминирующий кредитор может фактически спровоцировать несанкционированное государством предоставление отсрочек либо рассрочек по налогам.

Отдельно следует сказать о внешнем управлении. Проанализировав множество планов внешнего управления в большинстве предоставленных в налоговую службу планов, отсутствует предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации № 367 анализ финансового состояния должника. Показатели, заложенные в планы, зачастую в несколько раз расходятся с данными, которые получены налоговыми органами в ходе контрольных мероприятий. Показатели одной части плана зачастую никак не сопоставимы с показателями другой части плана, притом, что это абсолютно аналогичные показатели. Отдельные планы не предусматривают погашения задолженности. Более того, зачастую предусматривается сохранение убыточных производств. Наконец, вершиной цинизма являются планы внешнего управления, не предусматривающие уплаты текущих обязательных платежей.[30]

Теперь по содержанию планов внешнего управления. Как правило, все сводится к продаже непрофильных активов и изменению управления финансовыми и материальными потоками. К сожалению, единичны случаи включения в планы задач по внедрению на старых площадях новых технологий, использование новых материалов, не говоря уже о выходе на новые рынки. Практически не учитываются приоритеты развития национальной экономики, установленные Посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию.

Наивно полагать, что без качественной антикризисной программы должник восстановит свою платежеспособность. И поэтому до настоящего времени отмечались лишь единичные случаи восстановлении платежеспособности. По данным статистики Высшего Арбитражного суда по итогам 2007 года лишь в 7 % от общего количества дел, по которым проводилась процедура внешнего управления, произошло восстановление платежеспособности.

Уполномоченный орган не сможет голосовать за некачественные планы внешнего управления и будет вынужден бороться за отстранение арбитражных управляющих, их подготовивших, всеми законными способами. Напротив, мы будем активно взаимодействовать с теми саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих, арбитражные управляющие которых готовят качественные планы и обеспечивают выход и восстановление платежеспособности организаций.

Сложная ситуация отмечается и при реализации конкурсного производства. Пока не удается уйти от использования конкурсными управляющими процедуры конкурсного производства для продолжения функционирования предприятий в производственном режиме и уклонения, таким образом, от уплаты обязательных платежей. Сопоставление прироста задолженности организаций, находящихся в стадии конкурсного производства, с поступлением средств в бюджетную систему по результатам его завершения подтверждает эти тревожные тенденции. Так, за 2010 год завершено конкурсное производство по делам на 24 миллиарда рублей. Из них поступило в бюджет, в общей сложности, менее 2-х миллиардов рублей.

Все перечисленные вопросы находятся на особом контроле налоговых органов. Именно эффективность действий управляющих при реализации процедур в будущем может стать основным критерием при отборе саморегулируемых организаций для участия в новых процедурах.

Нашей важнейшей задачей является полноценный учет мнения органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процедурах банкротства, как это и предусмотрено законодательством о банкротстве. При этом хотел бы особо остановиться на необходимости конструктивного взаимодействия. Концептуальной основой нового подхода, заложенного в постановлении Правительства Российской Федерации № 257, является рассмотрение факта инициирования процедуры банкротства не как шага по немедленной ликвидации должника, а как формы его финансового оздоровления. В этой связи сам факт постановки органом власти вопроса о введении процедуры банкротства означает, что до банкротные меры урегулирования задолженности оказались исчерпаны. Лишь в исключительных случаях решение об инициировании процедуры банкротства может приниматься вне зависимости от решения задач по погашению задолженности. Таким исключительным случаем является предусмотренное законодательством Российской Федерации банкротство стратегической организации, имеющей ключевое значение для национальной безопасности либо национальной экономики.

Поэтому с органами власти субъектов Российской Федерации необходимо в первую очередь, взаимодействовать не по вопросу определения целесообразности или нецелесообразности подачи заявления, а по вопросу, какую процедуру финансового оздоровления избрать, какой план внешнего управления утвердить и так далее.[31]

Важнейшей функцией уполномоченного органа является контроль исполнения должником обязательств в конкретной процедуре банкротства. В настоящее время, в общей сложности, налоговые органы осуществляют функции уполномоченного органа в 42500 дел о банкротстве. Общая задолженность по этим делам - 397 миллиардов рублей, в том числе 345 миллиардов рублей – это мораторная задолженность, а 51 миллиард рублей - задолженность, накопленная организациями в ходе процедур банкротства.

При наличии текущей задолженности в процедурах внешнего управления и финансового оздоровления эффективное представление интересов государства в деле о банкротстве требует либо обеспечить отстранение недобросовестного арбитражного управляющего, допускающего рост текущей задолженности, либо переход в конкурсное производство.

Функционирование организации в режиме неуплаты либо не полной уплаты текущих налоговых платежей наносит нам двойной ущерб. Во-первых, не поступают налоги, а, во-вторых, что самое главное, ухудшается положение на рынке добросовестных плательщиков, поскольку организация, которая не платит налоги, способна манипулировать ценами в гораздо большем объеме.

Завершающим действием налоговых органов в процедуре банкротства, не приведшему к финансовому оздоровлению, является списание безнадежной к взысканию задолженности организации, в отношении которой завершено конкурсное производство. К сожалению, на сегодняшний день 158, 9 миллиардов рублей – это задолженность организаций, по которым завершено конкурсное производство, однако арбитражные управляющие не осуществили своевременного сбора и предоставления документов для списания этой задолженности. Сумма гигантская. Естественно, уполномоченный орган будет использовать все законные меры для того, чтобы стимулировать арбитражных управляющих, бросивших свои организации после завершения конкурсного производства, к тому, чтобы вернуться и обеспечить списание безнадежной задолженности путем исключения данной организации из реестра юридических лиц.

Главная цель в процедуре – получить нормального, стабильного, финансово здорового налогоплательщика. Вторая по значимости задача – погасить накопленную задолженность. Проще говоря, в результате процедур банкротства должен возникнуть или сохраниться конкурентно способный бизнес, должны возникнуть или сохраниться рабочие места. При этом если финансовое оздоровление не удалось, недобросовестные менеджеры и недобросовестные или неэффективные собственники должны уступить место в бизнесе новым менеджерам и новым собственникам.[32]

Пока, к сожалению, в ряде процедур банкротства наблюдается обратная картина. На развалинах предприятия-банкрота продолжают хозяйничать прежние менеджеры и собственники, а бизнес фактически разрушается. Это недопустимая ситуация. Как с точки зрения фискальных интересов государства, так и с точки зрения интересов национальной экономики.