История развития отечественного законодательства о несостоятельности (банкротстве)

Первый закон о несостоятельности был принят в России при­мерно в то же время, что и в других странах с переходной экономи­кой. Хотя за 1995-1997 гг. число исков о банкротстве, поданных в арбитражные суды, было значительным, однако процедура бан­кротства не получила в России широкого распространения по сравнению с другими странами с переходной экономикой. В осно­ву данного закона был положен принцип неоплатности, бази­рующийся на рассмотрении соотношения стоимости активов и стоимости пассивов, при этом если сумма кредиторской задол­женности превышает стоимость имущества предприятия, то оно является неплатежеспособным на балансовой основе.[2]

Первый закон о банкротстве, как правило, характеризуется, как весьма несовершенный. Подавляющее большинство авторов схо­дится на том, что этот закон был излишне лоялен по отношению к должникам. По мнению В. Витрянского (Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.) понятие и признаки бан­кротства, содержащиеся в Первом законе, перестали отвечать со­временным представлениям об имущественном обороте и требо­ваниям, предъявляемым к его участникам. В нем под несостоя­тельностью (банкротством) понималась неспособность должника удовлетворить требования кредитора по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обяза­тельств должника над его имуществом или в связи с неудовлетво­рительной структурой баланса должника.

Мало того, что должник длительный срок (свыше трех месяцев) не платил по долгам и в принципе неспособен был заплатить, для признания его банкротом суд должен был проверить состав и стоимость его имущества, оценить структуру баланса с точки зре­ния степени ликвидности его активов. И только когда кредиторская задолженность превышала балансовую стоимость всех активов, должник мог быть признан банкротом. Такой подход допускал, что участниками имущественного оборота могли быть лица (организа­ции и предприниматели), неспособные оплачивать получаемые ими товары, работы и услуги, в силу чего неплатежеспособными становились их контрагенты по договорам.

С другой стороны, создавались условия, когда более-менее юридически грамотные руководители коммерческих организаций, не опасаясь банкротства, могли, не расплачиваясь по обязатель­ствам, довольно долго использовать предназначенные для этих целей денежные суммы в качестве собственных оборотных средств, - лишь бы общая сумма кредиторской задолженности не превысила стоимость активов этой организации. Действовавшие легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросо­вестных должников и тем самым разрушали принципы имущест­венного оборота[3].

Практика применения этого закона показала, что права кредито­ров существенно ограничивались в силу трудностей оценки реаль­ной стоимости имущества арбитражным судом и, соответственно, затягивания решений о признании должника несостоятельным. В российских условиях, когда балансовая стоимость имущества не отражает его реальную стоимость, когда весьма сложно оценить ликвидную часть активов должника, когда бухгалтерская документа­ция недостоверна, данный подход приводил в ряде случаев к произ­волу и непредсказуемости решений арбитражных судов[4].

На данном этапе наиболее существенными внешними фактора­ми, определяющими интересы сторон в сфере несостоятельности, были следующие:

в качестве условия для объявления предприятия банкротом устанавливалось превышение суммы его долга над стоимо­стью имущества, что определяло существенные трудности в инициировании процедур банкротства;

в государственной или смешанной собственности сохраня­лось значительное число крупных привлекательных предпри­ятий;

для экономики был характерен высокий уровень бартериза­ции расчетов, острой была проблема неплатежей, в том числе государству по налогам и обязательным платежам.

В числе причин недостаточно активного применения закона о банкротстве от 1992 г. называлось[5] отсутствие систематической практики применения процедур банкротства со стороны государст­ва как налогового кредитора и его ориентация на использование таких инструментов, как наложение штрафов за просрочку. Обыч­ным кредиторам было бессмысленно инициировать процедуру бан­кротства, так как все ликвидные активы при этом шли в погашение задолженности государству как привилегированному кредитору.

В 1995-1997 гг. стали проявляться определенные тенденции к расширению масштабов применения процедур банкротства к по­тенциально высокорентабельным предприятиям, а также к тем предприятиям, которые должны были получить крупный заказ. Некоторые эксперты связывали это со стремлением Федерального управления по делам о несостоятельности ускорить процесс при­ватизации.

Существенные недостатки первого закона о банкротстве стали причиной того, что данный закон не оказал сколько-нибудь значи­мого воздействия на российскую экономику. По мнению авторов специального доклада РЕЦЕП, банкротство не удалось сделать ни серьезной угрозой для неэффективных руководителей большинст­ва российских предприятий, ни способом обеспечения права внешних кредиторов.

Второй этап (1998-2002 гг.)

В качестве основной причины принятия Второго закона о бан­кротстве экспертами чаще всего называется недостаток эффек­тивности ранее действовавшего закона, ставший следствием его чрезмерной лояльности по отношению к должникам, а в качестве основного новшества - кардинальное изменение подхода к опре­делению критериев несостоятельности (банкротства) должников юридических лиц, существенно усиливающее позиции кредиторов. В основу второго закона был положен принцип неплатежеспо­собности: рассматривается неспособность предприятия выпол­нять свои обязательства по мере наступления сроков погашения, в этом случае предприятие считается неплатежеспособным на кас­совой основе. Это обеспечило существенное снижение барьеров для инициирования процедур банкротства. В результате масштабы применения в экономике процедур несостоятельности стали, ди­намично расти.

Эксперты предупреждали о том, что введение в действие Вто­рого закона приведет к резкому увеличению количества бан­кротств, поскольку большинство российских фирм накопили зна­чительную задолженность перед федеральным и региональными бюджетами и перед частными кредиторами до 1998 г. вследствие отсутствия эффективных постановлений об осуществлении бан­кротства. Как и следовало ожидать, количество банкротств суще­ственно увеличилось после принятия Второго закона. Рост количе­ства случаев банкротства многие эксперты интерпретировали как свидетельство того, что вследствие вступления в действие Второ­го закона бюджетные ограничения для российских предприятий стали более жесткими.

В то же время опыт применения закона о банкротстве от 1998 г. продемонстрировал легкость инициирования процедур банкротст­ва в отношении крупных предприятий при небольшом уровне за­долженности последних по отношению к масштабам бизнеса. Это связано с тем, что в соответствии с этим законом кредитор может обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве долж­ника, когда последний не исполнил свои обязательства в течение трех месяцев, а сумма задолженности превышает 500 МРОТ. Та­ким образом, принцип неплатежеспособности в заметно большей степени служит решению задачи обеспечения платежной дисцип­лины, создает равные возможности для кредиторов по иницииро­ванию процедуры банкротства, в принципе не требует наличия специальной высокопрофессиональной подготовки для принятия решения в суде по существу иска, однако этот подход не учитывает масштабы бизнеса, возможные кассовые разрывы, не свидетель­ствующие о неэффективности предприятия.

Следует отметить, что во Втором законе о банкротстве исполь­зуется также в «мягкой» форме и принцип неоплатности. Так, в со­ответствии с п. 2 ст. 51 данного закона, если должник обладает достаточным для погашения долгов ликвидным имуществом, то арбитражный суд вправе отложить рассмотрение дела о банкрот­стве, предложив должнику погасить требования кредиторов в оп­ределенный срок.

Второй этап развития института несостоятельности, особенно после финансового кризиса 1998 г., характеризуется существен­ным изменением состава основных факторов, влияющих на реали­зацию процедур банкротства:

резко снизился «порог» для начала процедур банкротства; интенсифицировались процессы промышленной интеграции, при этом, активизировалась законотворческая деятельность по защите интересов миноритарных акционеров; на значительном числе предприятий начался рост производ­ства, но сохранился высокий уровень задолженности предприятии по налоговым платежам[6]; государство лишено права голоса при принятии важнейших решений на собраниях кре­диторов;

развивалась система арбитражных судов, но они оказались в значительной зависимости от региональных и местных орга­нов власти; обострились проблемы подготовки арбитражных управляющих, их аффилированности с отдельными кредито­рами.

После принятия Второго закона о несостоятельности разверну­лась кампания по демонстрации потенциальной «созидательности» процедур банкротства[7]. Постулировалось, что 90% случаев причины бедственного положения предприятий лежат в сфере управления бизнесом и лишь 10% связаны с унаследованной структурой экономики. Поэтому предполагалось, что процедуры внешнего управления позволят отстранить от управления неком­петентного менеджера и заменить его компетентным арбитраж­ным управляющим, который «оздоровит» предприятие. Многие эксперты в тот период (а некоторые и сейчас) демонизировали об­раз «красного директора», не видя как возможных путей его само­развития, так и альтернативных банкротству инструментов замены менеджмента.

Ряд специалистов также отмечали проблему умышленного бан­кротства. Оно может использоваться как способ защиты директора от акционеров. Менеджеры относительно легко могут сделать так, что их доверенные партнеры консолидируют умышленные долги предприятия, выкупят его векселя и осуществят банкротство, по­ставив новым управляющим представителя прежнего руководства. Представители Мингосимущества России[8], отмечали, что бан­кротство становится инструментом защиты от государства как собственника. Например, в одних случаях при подготовке к прива­тизации предприятия потенциальные покупатели пытались «сбить» цену путем угроз об инициировании банкротства в отношении объ­екта приватизации, в других случаях, при попытке государства ис­пользовать свои права как акционера для смены директора, по­следний инициировал процедуру банкротства в отношении пред­приятия.

Представители государственных органов власти в качестве одного из мотивов преднамеренного банкротства после принятия закона от 1998 г. называют стремление вывести из предприятия, являющегося должником по налоговым платежам, наиболее лик­видные активы. Такие возможности связывались ими с ограниче­ниями государства как налогового кредитора в ходе проведения процедур банкротства.

В одном из исследований[9] показано, что опасность банкротст­ва крупного регионального предприятия приводит к объединению интересов менеджеров и региональных властей. Ни те, ни другие не заинтересованы в ликвидации предприятия или его коренной реструктуризации, так как первые не желают прилагать усилия по проведению реформирования бизнеса, а вторые опасаются поте­рять налоговые поступления, рабочие места, предоставление об­щественных услуг и не считают необходимым содействовать пога­шению задолженности предприятия перед кредиторами из других регионов.

Однако следует признать, что поведение региональных органов власти в отношении банкротства предприятий не однотипно. Так, по мнению представителей ФСФО, расследование случаев пред­намеренного и фиктивного банкротства часто затруднено из-за давления, оказываемого местными органами власти, т.к. послед­ние считают вывод активов и последующее создание на их основе нового предприятия важным механизмом повышения эффектив­ности бизнеса.

Третий этап (с 2002 г.)

Основная содержательная критика российского института не­состоятельности в последние годы была связана с практикой бан­кротства крупных, экономически и социально значимых предпри­ятий, с расширением масштабов использования процедур бан­кротства в недобросовестных целях, нарушением интересов госу­дарства как кредитора и собственника.

Во второй половине 2001 г. сложились предпосылки для корен­ной реформы института (законодательства) несостоятельности. При этом доминирующей стала позиция, ориентированная не столько на внесение поправок во Второй закон о несостоятельно­сти, сколько на принятие его новой редакции (или новеллизацию[10]). На правительственном уровне в качестве наиболее акту­альных были зафиксированы следующие проблемы в сфере несо­стоятельности (банкротства):

нарушение прав должника и учредителей должника (возбуж­дение процедуры банкротства по фиктивным документам, по незначительной сумме задолженности без предоставления возможности должнику расплатиться по таким суммам, отсут­ствие возможности для учредителей должника провести оз­доровление под контролем кредиторов при уже возбужденном деле о банкротстве);

нарушение прав государства как кредитора по налоговым платежам;

вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах внешнего управления и конкурсного производства; широкое распространение практики использо­вания преднамеренных банкротств как инструмента нециви­лизованного захвата собственности;

непрозрачность, недостаточная урегулированность процедур банкротства, позволяющая арбитражным управляющим и иным участникам процесса о банкротстве злоупотреблять их недостатками; отсутствие эффективных механизмов ответст­венности недобросовестных и неэффективных арбитражных управляющих;

наличие неоправданных особенностей банкротства всех пред­приятий топливно-энергетического комплекса при отсутствии законодательно закрепленных особенностей банкротства обо­ронно-промышленного комплекса и естественных монополий вне ТЭКа. Вышеперечисленные проблемы стали основанием для корен­ной реформы института (законодательства) о банкротстве. В конце 2001 г. в Государственную Думу был внесен проект нового закона «О несостоятельности (банкротстве)», ответственным за разработ­ку которого являлось Минэкономразвития России. Рассмотрение нового законопроекта о несостоятельности в Федеральном Соб­рании РФ было весьма сложным, обсуждалось более 3000 попра­вок. После длительных обсуждений соответствующего законопро­екта в Федеральном собрании новый (третий) Закон «О несостоя­тельности (банкротстве)» был принят в октябре 2002 г. Данный за­кон содержит целый ряд новелл, которые могут существенно из­менить всю сложившуюся практику банкротства.

В ходе обсуждения положений законопроекта все стороны при­знали важность следующих направлений реформирования регули­рования несостоятельности:

усиление защиты прав добросовестных собственников; оптимизация способов защиты интересов кредиторов; усиление роли государства в процедурах банкротства; усиление защиты участников процедуры банкротства от не­добросовестных действий третьих лиц;

повышение ответственности и квалификации арбитражных управляющих. Однако представления о возможных способах такого реформи­рования оказались в некоторых случаях прямо противоположными. Во-первых, Минэкономразвития исходило из необходимости устранения излишних административных барьеров для деятельно сти арбитражных управляющих, расширения условия для саморе­гулирования в этой сфере, развития системы страхования ответ­ственности арбитражных управляющих. Такая позиция вызвала резкое неприятие со стороны ФСФО, которая доказывала необхо­димость сохранения и усиления государственного контроля за деятельностью арбитражных управляющих.

Во-вторых, ФСФО предложило в целях ограничения злоупот­реблений в инициировании процедур банкротства установить, что дело о несостоятельности может быть возбуждено только в случае, если требование кредитора подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Со своей стороны, Минэкономразвития зая­вило, что такое изменение приведет к ограничению прав мелких кредиторов.

В-третьих, ФСФО и Минэкономразвития, признавая опасность банкротства организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности, существенно разошлись в том, как обеспечить особенности регулирования несостоятельности в от­ношении такой категории должников.

В-четвертых, Минэкономразвития предложило в качестве одной из реабилитационных процедур установить проведение дополни­тельной эмиссии акций должника. Принципиальные возражения против этого со стороны ФСФО заключались в том, что это приве­дет к новому витку передела собственности посредством проце­дур банкротства.

Наконец, в отношении участия государства в процедурах бан­кротства в части его требований по обязательным платежам, си­туация сложилась совсем непростая, так как в результате длитель­ных споров было принято следующее решение: государство урав­нивается в правах с другими кредиторами, однако при этом оно становится с конкурсными кредиторами в одну очередь по удовле­творению требований. Такое предложение, безусловно, приведет к массе злоупотреблений: непредсказуемым условиям погашения задолженности государству, усилению борьбы за использование административного ресурса со стороны частных структур.

Основные новации в Третьем законе о несостоятельности. Вне­сенный в Государственную Думу в конце декабря 2001 г. (Распо­ряжение Правительства РФ от 24 декабря 2001 г. № 1696-р) проект нового закона «О несостоятельности (банкротстве)» содержал, по сравнению с действующим законом, ряд существенных измене­ний в области законодательного регулирования процедур бан­кротства. По результатам межведомственного согласования пред­лагалось реформировать законодательство о несостоятельности (банкротстве) по следующим основным направлениям:

1. Оптимизация прав и способов защиты законных интересов кредиторов

В целях защиты интересов государства-кредитора по налого­вым платежам и предоставления равных прав для конкурсных кре­диторов и государства-кредитора предлагалось предоставить уполномоченному федеральному органу право голоса в деле о банкротстве с одновременным переводом требований по обяза­тельным платежам в одну очередь с остальными коммерческими кредиторами. Ранее государство-кредитор было привилегирован­ным кредитором в конкурсном производстве, т.е. требования по налогам удовлетворялись в более раннюю очередь, чем требова­ния коммерческих кредиторов, однако государство-кредитор по налогам не имело права голоса на собраниях кредиторов кроме первого.

Предлагалось наделить кредиторов, обеспеченных залогом, преимущественным правом на получение средств, при реализации предмета залога и правом вето на его реализацию. При этом ос­тальная часть требований (свыше суммы предмета залога) таких кредиторов должна удовлетворяться в общем порядке наравне с другими кредиторами.

Законопроектом устанавливалась возможность досрочных рас­четов с кредиторами в ходе внешнего управления. При этом ис­полнение обязательств " должника возможно третьим лицом (треть­ими лицами). Ранее досрочные расчеты были возможны только в процедуре наблюдения.

2. Расширение и защита прав добросовестных собственников предприятия-должника, в том числе государства - собственника и акционера

Законопроектом предлагалось ввести новую реорганизацион­ную процедуру - финансовое оздоровление, которая должна по­зволить, при определенных условиях, охранить учредителям (уча­стникам) должника контроль за судьбой предприятия даже в усло­виях возбужденного дела о банкротстве.

В целях устранения злоупотребления правом со стороны недоб­росовестных кредиторов усовершенствован порядок начала проце­дуры банкротства. Процедура наблюдения вводится на основании заявления кредитора либо уполномоченного органа о признании должника банкротом только после проверки его требований в спе­циальном судебном заседании. Для возбуждения дела о банкротст­ве принимаются во внимание требования к должнику, подтвержден­ные вступившим в законную силу решением суда, или задолжен­ность по обязательным платежам или иным исполнительным доку­ментам, а также требования признанные должником не ранее чем за один месяц до даты подачи заявления о банкротстве.

Законопроектом предоставлялась возможность участия в про­цессе о банкротстве представителей учредителей (участников) должника. Представители учредителей должника наделены всеми правами, предусмотренными арбитражным процессуальным зако­нодательством для лиц, участвующих в процессе (например, по получению результатов оценки имущества должника, осуществ­ляемой конкурсным управляющим). Участники (акционеры) долж­ника должны иметь право на ознакомление с информацией о ходе процедур, права на обжалование отдельных решений и действий арбитражного управляющего и кредиторов.

Расширены механизмы сохранения бизнеса должника, в частности предусмотрена возможность возврата из конкурсного про­изводства во внешнее управление при наличии реальной возмож­ности восстановления платежеспособности, проведение дополни­тельной эмиссии акций в ходе внешнего управления при условии согласия собственника должника.

3. Изменение статуса и процедур регулирования деятельности арбитражного управляющего

Одна из основных задач законопроекта состояла в создании эффективного надзора за деятельностью арбитражных управляю­щих в связи с отказом от лицензирования деятельности последних.

Для сохранения контроля за деятельностью арбитражных управляющих предлагалось усилить судебную защиту прав заин­тересованных лиц и дополнить судебный надзор профессиональ­ным общественным контролем (со стороны саморегулируемых ор­ганизаций арбитражных управляющих). В связи с отсутствием единого законодательства о саморегулируемых организациях од­ной из задач законодательства о банкротстве являлось создание правовых предпосылок для появления и развития саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО). Основными задачами СРО должны стать разработка стандартов деятельности, рассмотрение жалоб и обращений третьих лиц по поводу деятель­ности арбитражных управляющих, а также предоставление финансовой гарантии кредиторам.

Предлагалось заменить административные барьеры входа в профессию арбитражного управляющего на высокие профессио­нальные требования, что будет способствовать развитию профес­сии арбитражных управляющих. Кроме того, предусматривалось введение финансовой ответственности арбитражных управляющих за счет страхования.

4. Совершенствование государственного регулирования про­цедур банкротства

В целях создания равных прав государства и конкурсных креди­торов законопроектом предполагалось установить, что государст­во как кредитор по обязательным платежам наделяется равным правом голоса с конкурсными кредиторами при общей очередности удовлетворения их требований в процедуре конкурсного про­изводства.

Законопроектом предусматривалось расширение прав госу­дарства как собственника имущества. Представитель собственни­ка имущества должника - унитарного предприятия, а также пред­ставитель учредителей (участников) должника - юридического ли­ца будут являться лицами, участвующими в деле о банкротстве, и будут иметь право обжаловать: действия арбитражного управляю­щего, решения собрания и комитета кредиторов, решения арбитражного суда о введении внешнего управления и конкурсного управления и т.д.

Кроме того, в целях устранения злоупотреблений со стороны органов исполнительной власти усовершенствована процедура выдачи государственных гарантий. Для выдачи поручительства не­обходимо наличие средств в соответствующих бюджетах и реше­ние соответствующих органов законодательной власти.

5. Защита добросовестных участников процедур банкротства от недобросовестных действий иных лиц

В числе прочих механизмов защиты участников процесса от недобросовестных действий иных лиц законопроектом предусматри­вались следующие нововведения:

установление невозможности возбуждения в отношении должника нового дела о банкротстве в течение трех месяцев после заключения мирового соглашения; возможность обжалования определений, вынесенных в про­цедурах банкротства по результатам рассмотрения разногла­сий между лицами, участвующими в деле; усовершенствована процедура продажи имущества должника, предусмотрена обязательность проведения публичных торгов по продаже имущества должника, в случае если балансовая стоимость имущества, подтвержденная независимым оцен­щиком, превышает 1 млн. руб.

6. Установление необходимых особенностей банкротства для отдельных категорий должников в едином законе.

Законопроектом предусматривались особенности банкротства для организаций оборонной промышленности и субъектов естест­венных монополий. В частности предполагалось в отношении организаций оборонной промышленности зафиксировать право го­сударства приостанавливать реализацию имущества на срок до 3 месяцев с целью выработки предложений по восстановлению пла­тежеспособности организации, в том числе по переходу в проце­дуру финансового оздоровления.

Вводить особенности банкротства организаций остальных от­раслей нецелесообразно, поскольку введение подобных особенно­стей, как показала практика, приводит к необоснованному выводу предприятий отдельных отраслей из сферы применения процедур банкротства, что противоречит принципам гражданского права.

В январе 1998 г юридическая общественность, российские предприниматели получили для изучения новый Закон " О несостоятельности (банкротстве)". Он был подписан Президентом РФ 8 января 1998 г. и опубликован в " Российской газете" 20 и 21 января. С марта 1998 г этот Закон начал применяться на практике.

На мой взгляд, применение нового Закона породило известные трудности. Во-первых, потому, что, как и его предшественники предыдущих столетий, он объемен и сложен по построению и формулировкам. По сравнению с Законом от 19 ноября 1992 г. " О несостоятельности (банкротстве) предприятий" объем его вырос более чем в три раза. Усложнился и расширился понятийный аппарат, внесено много уточнений процессуального характера, появилось много принципиально новых норм материального права.

Во-вторых, трудности возникли в связи с новым, глубинным содержанием нового Закона о банкротстве, поскольку он, по существу, вводил новую идеологию этого процесса. Новая редакция закона отметает главный аргумент должника - " Я не плачу потому, что не заплатили мне". Законодатель не принимает во внимание дебиторскую задолженность перед должником.

В содержании нового Закона " О несостоятельности (банкротстве)" может быть выделено по крайней мере три следующие характеристики. Первая касается структуры и широты охвата. По структуре Закон 1998 г по сравнению с законом 1992 г стройнее и последовательнее прежнего. Нет смешений процессуальных и материальных норм, которые были характерны для Закона от 19 ноября 1992 г. Например, нормы глав 1, 2, 4 направлены на урегулирование материально-правовых вопросов. Глава 3 " Разбирательство дел о банкротстве в арбитражном суде" целиком посвящается особенностям рассмотрения дел о банкротстве арбитражными судами. Здесь логически последовательно излагаются процессуальные правила, начиная с вопросов подведомственности и подсудности (ст.29), кончая распределением судебных расходов (ст.54). Не смущает при этом и очень разный объем выделенных глав. Например, глава 2 состоит всего из двух статей. Между тем ее выделение представляется оправданным, так как речь в ней идет о досудебных процедурах: предупредительных мерах и досудебной санации. В старом же законе санация рассматривалась как одна из реорганизационных процедур, производимых судом.

Закон 1998 г в отдельных параграфах отразил особенности процедуры банкротства для сельскохозяйственных организаций, страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств. Выделение групп участников и обращение внимания на специфику похвально. Но вызывали некоторое сомнение классификационное основание, положенное в основу выделения именно этих групп субъектов. Закон особо регулирует банкротство гражданина и банкротство индивидуального предпринимателя. Здесь можно усмотреть некоторое противоречие в содержании Закона о банкротстве 1998 г. с Гражданским кодексом РФ. Статья 25 ГК, отражая особенности правового статуса индивидуального предпринимателя, предусматривает именно для последнего, в отличие от неплатежеспособного гражданина, не осуществляющего предпринимательской деятельности, возможность признания (или объявления) несостоятельным (банкротом). Закон 1998 г расширяет круг субъектов, закрепляя возможность признания банкротом гражданина, не являющегося индивидуальным предпринимателем (ст.152). При этом ст.185 Закона устанавливает, что данные нормы будут введены в действие с момента внесения соответствующих изменений в ГК. В этой коллизии более предпочтительной является концепция действующей редакции Гражданского кодекса.

Другая характеристика, о которой необходимо сказать, касается понятийного аппарата. Основные понятия содержит ст.2 нового Закона. Уточнения коснулись, например, арбитражного управляющего, который сегодня может выступать в трех лицах: временного, внешнего и конкурсного (ст.2). В уточненном варианте приводится и определение самого банкротства, которое, безусловно, представляет интерес для научного анализа. Банкротство сегодня, с позиций законодателя, - это признанная арбитражным судом или объявленная должником неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Сама формулировка представляется более совершенной и отточенной по сравнению с той, которая содержалась в ст.1 Закона от 19 ноября 1992 г. Кроме самого определения, Закон 1998 г. (ст.3) содержал признаки банкротства. Здесь уточняется срок неисполнения должником обязательств, который составляет 3 месяца (с момента наступления даты исполнения).

Не совсем удачен и подход законодателя к употреблению термина " банкротство" как синонима несостоятельности. Статья 2 Закона сокращает двойной термин краткой отсылкой: далее банкротство. Но возникает вопрос о смысле употребления терминов в самом названии. Если под банкротством не понимать частный случай несостоятельности, когда неплатежеспособный должник совершает уголовно-наказуемое деяние, наносящее ущерб кредиторам, то не вполне понятно употребление двух терминов-синонимов в самом заголовке. Между тем проведение различий между несостоятельными должниками по принципу вины представляется не лишенным глубокого смысла. Почему бы и в современном законодательстве не классифицировать несостоятельных должников и должников " от несчастья" или " упадших". Именно так именовались они в русском дореволюционном праве. На мой взгляд, такой подход законодателя был бы не только терминологически точнее, но и несколько видоизменял бы саму идеологию правового регулирования последствий несостоятельности различного рода.

Третий аспект, на котором хотелось бы остановиться, - это процедуры банкротства, или так называемый процессуальный плюрализм. Закон от 19 ноября 1992 г. делил их на реорганизационные, ликвидационные и мировое соглашение. Реорганизация включала внешнее управление и санацию, а ликвидация предполагалась в процессе конкурсного производства. Закон 1998 г. не употребляет терминов " реорганизация" и " ликвидация". Статья 23 выделяет четыре процедуры для юридических лиц и две для должников - граждан. Общими являются конкурсное производство и мировое соглашение. Для юридических лиц им предшествуют наблюдение и внешнее управление. Представляется вполне оправданным, что более десяти статей нового Закона посвящаются процедуре наблюдения (гл.4). Законодательно определяются основные последствия введения наблюдения. Среди них назначение временного управляющего и ограничения органов управления должника на совершение сделок. Статья 58 устанавливает, что сделки, связанные с распоряжением недвижимостью, иным имуществом, балансовая стоимость которого составляет более 10% балансовой стоимости активов должника, а также связанные с получением и выдачей займов, уступкой прав требования, переводом долга, учреждением доверительного управления, должны совершаться исключительно с согласия временного управляющего. Достаточно подробно регламентируется и осуществление внешнего управления (гл.5), которое может быть установлено на срок до 12 месяцев с возможностью продления еще на полгода. Здесь руководитель должника отстраняется от должности и назначается внешний управляющий, вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов. В отношении действий по распоряжению имуществом вводятся еще более жесткие ограничения. Например, ст.76 закрепляет, что крупные сделки (с недвижимостью и имуществом, превышающим по стоимости 20% активов должника, а также сделки, в которых имеется заинтересованность) должны заключаться внешним управляющим только с согласия собрания кредиторов или комитета кредиторов. Внешний управляющий в этот, так называемый период " подозрительности", наделяется правом возбуждения ходатайства в арбитражный суд о признании сделки должника недействительной, если эта сделка может причинить убытки или влечет предпочтительное удовлетворение требований одних кредиторов перед другими. Думается, что новый Закон удачно воплотил здесь такую тенденцию развития гражданского законодательства, как усиление роли и значения средств и процедур, предназначенных не для ликвидации имущества должника, а для предоставления ему возможности поправить свои дела, в том числе путем реализации плана внешнего управления (ст.82).

Закон 1998 г. подробно останавливается на процедуре конкурсного производства. В главе 6 " Конкурсное производство", во-первых, речь идет о сроке (он не может превышать один год) и правовых последствиях открытия конкурсного производства. Так, согласно ст.98 с открытием конкурсного производства считается наступившим срок исполнения всех денежных обязательств, прекращается начисление неустоек и процентов, снимаются ограничения на коммерческую тайну, а также ранее наложенные аресты и т.п. Во-вторых, законодатель подробно определил полномочия конкурсного управляющего. В частности, последний наделяется функцией осуществления инвентаризации и оценки имущества должника. В данной главе речь идет о конкурсной массе, счетах должника в ходе конкурсного производства, очередности удовлетворения требований кредиторов и порядке продажи имущества должника.

Достаточно внимания новый Закон уделил и мировому соглашению. Ему посвящена глава 7, включающая десять статей, подробно раскрывающих форму, содержание и правовые последствия заключенного мирового соглашения.

Чего не хватало Закону о банкротстве 1998 г.?

Необходимо было предусмотреть личные неблагоприятные последствия для должника, связанные с открытием конкурсного производства. Это, в частности, ограничение перемещений, ограничение действия норм, охраняющих неприкосновенность переписки. Так, нормативно возможно закрепить обязанность переадресовки всей корреспонденции, поступающей на имя несостоятельного должника, конкурсному управляющему. Законодательству зарубежных стран известны и другие неблагоприятные последствия для личности гражданина-банкрота. К ним относятся, в частности, запреты голосовать и избирать, быть избранным, носить оружие, выражать свою позицию при решении семейных вопросов.

Закон 2002 г. в целом также исходит из необходимости сохранения баланса интересов, однако отдельными положениями предоставляет значительные преимущества должнику.

Таким образом, систему российского права можно назвать нейтральной, но имеющей достаточно сильный продолжниковый уклон.

Ни один закон государств СНГ и Балтии не уделяет столько внимания вопросам защиты интересов одновременно и должника, и кредиторов, следовательно, не может быть назван нейтральным.

Оценивая положения Третьего закона о несостоятельности, представляется важным отметить следующее:

1. В целом рациональными представляются положения нового закона о несостоятельности, устанавливающие, что государство в части требований по обязательным платежам приобретает равные права голоса по сравнению с конкурсными кредиторами, но при этом находится с ними в одной очереди (третьей) по удовлетворе­нию требований. Помимо того, государство в части требований по обязательным платежам теперь может участвовать в заключении мирового соглашения. Однако данный подход тоже не лишен су­щественных недостатков.

Во-первых, без существенного расширения института предста­вителей государства по процедурам банкротства резко возрастает риск расширения коррупции за счет «торговли» голосами государ­ства при принятии решений на собраниях кредиторов; риск усиления активности местных органов в скрытой национализации и пе­рераспределении собственности предприятий в пользу третьих сторон. Представляется необходимым при участии государства в процедурах банкротства крупных экономически и социально зна­чимых предприятий предусмотреть создание Коллегий уполномо­ченных представителей государства для обеспечения сбалансиро­ванного представления различных интересов государства.

Во-вторых, прямое участие государства в мировом соглашении может существенно повысить риск неравного подхода к различ­ным предприятиям. Необходимо законодательно определить ус­ловия (хотя бы рамочные), на которых государство может идти на заключение мировых соглашений.

2. Достаточно спорными представляются некоторые нормы но­вого закона о несостоятельности в части назначения и деятельности арбитражных управляющих. В частности, в соответствии с законом арбитражный управляющий в обязательном порядке должен яв­ляться членом одной из саморегулируемых организаций. Указанное требование закона, по сути, противоречит Конституции РФ, в соот­ветствии со ст. 30 которой «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объедине­ний гарантируется». При этом «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем».

Следует также отметить, что в соответствии с Гражданским ко­дексом РФ, одним из основных начал гражданского законодатель­ства является принцип, в соответствии с которым граждане (физи­ческие лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они сво­бодны в установлении своих прав и обязанностей на основе дого­вора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. При этом в ст. 1 Гражданского кодекса РФ четко указано, что гражданские права могут быть ограничены только в установленных в данной статье случаях, а именно:

в целях защиты основ конституционного строя;

нравственности;

здоровья;

прав и законных интересов других лиц;

обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Обязательность для арбитражных управляющих членства в СРО никак не связана ни с одним из указанных условий.

Следует отметить, что вопрос об обязательном членстве в са­морегулируемых организациях (причем не только арбитражных управляющих, но и, к примеру, профессиональных участников рынка ценных бумаг и др.) в настоящее время вызывает бурные дискуссии. Многие эксперты, утверждающие, что обязательное членство в СРО законно, ссылаются на Постановление Конститу­ционного суда РФ от 28 января 1997 г. № 2-П[11] и Постановление Конституционного суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П[12]. В частности, как следует из Постановления Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате «именно в силу пуб­личного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются в целях удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан исключи­тельно на основе общности их интересов (ст. 30 Конституции Рос­сийской Федерации, ст. 117 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»).

Обязательное членство занимающихся частной практикой нота­риусов в нотариальной палате как условие занятия указанной про­фессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии (ст. 19, 30 и 37 Конституции Российской Федерации), поскольку государство вправе устанав­ливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную (но­тариальную) деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности».

Из изложенного следует, что в соответствии с позицией Консти­туционного Суда установление обязательности членства в саморе­гулируемых организациях возможно в случаях, если какая либо деятельность, осуществление которой ставится в зависимость от членства в СРО, носит публично правовой статус и связана с осу­ществлением каких-либо функций от имени государства, что обу­славливает необходимость организации эффективного контроля за деятельностью специалистов, осуществляющих публично-правовую деятельность. Тем не менее, как следует из ст. 2 закона «О банкротстве», арбитражным управляющим является гражданин РФ, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных установленных законом «О банкротстве» полномочий. При этом проведение процедур бан­кротства нельзя назвать публично-правовой деятельностью, по­скольку такая деятельность предполагает прежде всего деятель­ность от имени государства.

По нашему мнению наиболее правильной является позиция, в соответствии с которой членство в саморегулируемых организациях арбитражных управляющих должно быть добровольным, поскольку именно эта позиция полностью соответствует основному закону РФ, Конституции РФ, а также гражданскому законодательству РФ.

3. Одной из принципиальных новаций закона «О банкротстве» является расширение круга лиц, участвующих в арбитражном про­цессе по банкротству. Теперь наряду с представителями работни­ков должника и представителя собственника имущества должника унитарного предприятия в арбитражном процессе участвуют также представители учредителей (участников) должника, что является, несомненно, позитивным, поскольку указанные лица являются за­интересованными в защите прав должника и их участие фактиче­ски гарантирует защиту прав и интересов должника.

Тем не менее, как справедливо отмечает В. Витрянский[13], «не может не настораживать то обстоятельство, что Закон о банкрот­стве содержит ряд положений о так называемых третьих лицах, которые, не являясь ни лицами, участвующими в деле о банкротст­ве, ни лицами, участвующими в арбитражном процессе по делу о банкротстве, нередко наделяются полномочиями, аналогичными тем, которые предоставлены учредителям (участникам) хозяйст­венных обществ и товариществ, а также собственнику имущества должника - унитарного предприятия». Действительно, хотя в соот­ветствии со ст. 35 закона «О банкротстве» в арбитражном процес­се по делу о банкротстве могут участвовать «иные лица в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом РФ», во многих случаях они наделены слишком большими правомочия­ми. К примеру, как следует из ст. 76 закона, в ходе наблюдения третье лицо или третьи лица в установленном законом порядке вправе обратиться к первому собранию кредиторов, а в случаях, установленных законом «О банкротстве» - к арбитражному суду с ходатайством о введении финансового оздоровления.

Так же, как следует из ст. 113 закона «О банкротстве», третье лицо или третьи лица в любое время до окончания внешнего управления в целях прекращения производства по делу о банкрот­стве вправе удовлетворить все требования кредиторов в соответ­ствии с реестром требований кредиторов или предоставить долж­нику денежные средства, достаточные для удовлетворения всех требований кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов.

Законом также допускается заключение соглашения между третьим лицом (третьими лицами) и органами управления должни­ка, уполномоченными, в соответствии с учредительными докумен­тами, принимать решения о заключении крупных сделок, об иных условиях предоставления денежных средств, для исполнения обя­зательств должника.

Следует отметить, что указанные нормы закона вызывают раз­личные оценки экспертов.

К примеру, в соответствии с мнениями некоторых экспертов, указанная норма была введена в закон с целью «создания прегра­ды так называемым «заказным» банкротствам».

Тем не менее, по мнению В. Витрянского, [14] «направив необхо­димую денежную сумму на удовлетворение требований кредиторов должника, третье лицо оказывается в положении его единст­венного кредитора, а должник попадает в полную зависимость от этого третьего лица, единственной мотивацией действий которого (если только оно не является благотворительной организацией) может служить передел собственности: полный контроль над дея­тельностью должника. Поэтому названные законоположения пред­ставляют собой ни что иное, как легальный механизм «захвата» имущества должника».[15]

По моему мнению, следует согласиться с изложенной выше позицией В. Витрянского. При этом в целях совершенствования законодательства о банкротстве целесообразно рассмотреть во­прос об установлении ограниченного круга третьих лиц, которые вправе совершать указанные выше действия во время арбитраж­ного процесса по банкротству.

4. Предусмотренные Вторым законом о несостоятельности процедуры оздоровления и санации предприятий-должников по­казали свою весьма низкую эффективность. В этой связи можно отметить, что новый (Третий) закон о несостоятельности сущест­венно расширяет как набор возможных инструментов, так и повы­шает их «качество» и защищенность от злоупотреблений. Однако необходимо отметить следующие проблемы.

Следует признать, что необходимость участия государства в процедурах банкротства вносит существенные искажения в моти­вации всех сторон. Поэтому необходимы меры по внебанкротному урегулированию просроченной задолженности предприятий по платежам в бюджеты и иным обязательным платежам. Достаточно эффективными в этой связи представляются механизмы реструк­туризации задолженности, однако стимулы к ее проведению не­достаточно сильны для всех акционеров (собственников) предпри­ятий. Фактически решение о проведении реструктуризации на уровне предприятия может быть заблокировано миноритарными акционерами. При этом, если в последующем государство ини­циирует процедуру банкротства все акционеры окажутся в равных условиях. Поэтому представляется важным изучить вопрос об установлении различных прав в ходе процедур банкротства для акционеров, голосовавших «за» и «против» проведения реструктури­зации задолженности.

5. Применительно к крупным стратегическим предприятиям в рамках предусмотренных Вторым законом о банкротстве мер по предупреждению банкротства можно отметить проведение досу­дебной санации (ст. 27), состоящей в предоставлении должнику финансовой помощи со стороны, в том числе собственника иму­щества должника, учредителей (участников) должника. При прове­дении досудебной санации допускается возможность принятия на себя должником или иными лицами обязательств в пользу лиц, предоставивших финансовую помощь. Вышесказанное не означа­ет, что государство при наличии ресурсов может в необходимый момент провести досудебную санацию - условия проведения до­судебной санации за счет федерального бюджета и государствен­ных внебюджетных фондов должны быть установлены законами о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджет­ных фондов. Следует отметить, что при формировании федераль­ных бюджетов соответствующие расходы ни разу не предусматри­вались, в результате положения о досудебной санации стали нера­ботающими.

В новом законе о несостоятельности тоже присутствуют нормы досудебной санации (ст. 31). Отсутствие в рамках нового закона о несостоятельности упоминаний о необходимости для государства предусмотреть соответствующие расходы в федеральном бюдже­те, по нашему мнению, не означает, что они не должны быть пред­варительно определены в бюджете. Таким образом, встают задачи оценки минимального объема расходов, которые следует преду­смотреть в бюджетах на проведение досудебной санации, и вклю­чения таких расходов в проект бюджета. Кроме того, следует оп­ределить ограниченную совокупность предприятий, в отношении которых при неблагоприятном развитии событий государство пой­дет на досудебную санацию, и (это очень важно) предварительно определить необходимое содержание обязательств должников перед государством при проведении досудебной санации.

6. Третьим законом вводится новая процедура банкротства - финансовое оздоровление (гл. 5, ст. 76-92). Данная процедура может стать важным инструментом санации и реформирования предприятия под контролем его собственников (в том числе госу­дарства как акционера). В то же время следует обратить внимание на то, что данная процедура может быть введена арбитражным су­дом без согласия кредиторов (п. 2, 3 ст. 75, п. 1 ст. 80). Однако при этом подготовленные собственником должника план финансового оздоровления и график погашения задолженности должны утвер­ждаться собранием кредиторов. В этой связи не совсем понятно, как быть в случае отказа собрания кредиторов утвердить план фи­нансового оздоровления (что весьма вероятно в случае, если соб­рание кредиторов выступает против введения данной процедуры). Также нуждается в дополнительной проработке вопрос о том, как положения гл. 5 (например, п. 1, 2 ст. 77) будут сочетаться с неко­торыми нормами корпоративного законодательства (в частности, с положениями Федерального закона «Об акционерных обществах», направленными на защиту интересов миноритарных акционеров).

7. Одним из достаточно эффективных механизмов сохранения бизнеса крупных, экономически и социально значимых предпри­ятий мог бы стать обмен в ходе процедур банкротства долгов предприятия в акции, передаваемые кредиторам. Вторым законом о несостоятельности вопросы проведения дополнительной эмис­сии акций не определялись. В принципе данный механизм приме­нялся на практике, причем кредиторам в одних случаях передава­лись акции вновь созданного предприятия (которому передава­лись активы предприятия-должника без долгов), а в других случаях -акции дополнительной эмиссии предприятия-должника.

Отметим следующие моменты в регулировании проведения дополнительной эмиссии в ходе внешнего управления в соответст­вии с новым (Третьим) законом о несостоятельности:

акционеры имеют преимущественное право на приобретение

размещаемых акций;

размещение проводится только по закрытой подписке;

оплата дополнительных акций допускается только денежными

средствами.

Таким образом, осталась без должного внимания ситуация, ко­гда государство является одним из акционеров. С одной стороны, существуют законодательные ограничения на «размывание» доли государства при проведении дополнительной эмиссии. С другой стороны, государство в силу особенностей своей правосубъектно­сти не может достаточно оперативно воспользоваться своим (как акционера) преимущественным правом приобретения дополни­тельных акций - срок, предоставляемый акционерам для осущест­вления преимущественного права на приобретение акций допол­нительной эмиссии, не может быть более 45 дней с даты начала их размещения. В результате данная форма оздоровления бизнеса может оказаться неработоспособной в случае предприятий гос­сектора.

8. Представляется важным обратить внимание одно из положе­ний по продаже стратегических предприятий в ходе реализации процедур несостоятельности, которое содержалось в Заключении Президента РФ по новой редакции Закона - в соответствии с п.8 ст. 195 нового закона о несостоятельности к участию в торгах не допускаются конкурсные кредиторы и их аффилированные ли­ца. По нашему мнению, данное предложение, будучи по своей идее совершенно верным и рациональным, в условиях российской специфики в случае банкротства крупных предприятий может при­вести к ряду существенных проблем.

Во-первых, в условиях развитой реальной аффилированности финансовых структур (в том числе, через промышленные предпри­ятия), высокого уровня концентрации финансовых ресурсов и на­личия у крупных предприятий-должников множества различных кредиторов может быть существенно усечен круг потенциальных финансово состоятельных покупателей. Это грозит не только поте­рями для кредиторов (и государства как одного из них) при прода­же предприятия по более низкой стоимости, но и возможным пе­реходом (при невозможности продать предприятие в целом) к продаже отдельных активов предприятия. Во-вторых, выявление аффилированности лиц, как показывает практика деятельности антимонопольных органов, - процесс крайне трудоемкий, спорный и длительный. Это создаст дополнительные условия для корруп­ции и волюнтаризма, возникновения скандалов уже после завер­шения процедур банкротства.

В то же время, если государство будет действительно исполь­зовать свое право (в соответствии с новым законом) преимущест венного приобретения при продаже стратегических предприятий, то вышеперечисленные риски не столь существенны.

9. Одной из действенных форм сохранения бизнеса может быть продажа предприятия (единого имущественного комплекса) гра­дообразующей организации. Во Втором законе условия продажи (ст. 137) были слишком обременительны для покупателя, поэтому такая форма не получила распространения. Поэтому смягчение требований к покупателю в ст. 175 Третьего закона о несостоя­тельности (снижение требований по сохранению рабочих мест с 70 до 50%, установление срочности такого требования (три го­да), расширение возможности изменить профиль предприятия) позволит сделать градообразующие предприятия более привлека­тельными для покупки в виде единого комплекса.

В то же время сохранилась формальность (внеэкономичность) требований к покупателю. В самом деле, недобросовестный поку­патель может незначительно сократить численность персонала и при этом резко снизить среднюю заработную плату на предпри­ятии. Фактически это может привести лишь к сохранению или даже расширению масштабов «скрытой безработицы». Поэтому пред­ставляется необходимым установить также определенные рамки по изменению общего фонда оплаты труда на предприятии, рас­ширив при этом возможности сокращения персонала.

10. С позиций предотвращения умышленных банкротств, про­ведения санации и сохранения бизнеса крупных социально и эко­номически значимых предприятий в целом положительно могут быть оценены нормы Второго закона о несостоятельности в отно­шении градообразующих предприятий. В процедурах банкротства данной категории должников Вторым законом было предусмотре­но участие соответствующего местного органа самоуправления; по ходатайству органов исполнительной власти арбитражным су­дом может быть введено внешнее управление, в том числе вопреки решению собрания кредиторов (при наличии поручительства по обязательствам должника со стороны таких органов), а в некото­рых случаях срок внешнего управления может быть продлен до 10 лет; при наличии ходатайства органов исполнительной власти может быть осуществлена продажа предприятия на конкурсе с определенными условиями.

В новом законе о несостоятельности также предусмотрены особенности банкротства градообразующих предприятий (ст. 168-176). Однако новации в данной сфере представляются сомнитель­ными. Проведенная «модификация» критериев отнесения пред­приятий к числу градообразующих является весьма спорной.

Во-первых, хотя пороговое значение и снижено с 50% до 25%, но при этом, с одной стороны, не учитываются члены семей работ­ников предприятия, а, с другой стороны, количество занятых на предприятии соотносится не со всей численностью населения со­ответствующего населенного пункта (п. 1 ст. 132 второго закона о несостоятельности), а с численностью работающего населения. Таким образом, критерий определения градообразующих пред­приятий в проекте закона о несостоятельности ужесточен по срав­нению с ранее действовавшим регулированием.

Во-вторых, сохранилась формальность определения категории градообразующих предприятий. Тот формальный факт, что на предприятии числится много работников, может и не означать больших масштабов бизнеса, а то, что они составляют значитель­ную часть занятых в населенном пункте, не всегда свидетельствует о фактической градообразующей роли предприятия, особенно ес­ли на нем не выплачивается заработная плата или эта заработная плата очень низка. По нашему мнению, важно использовать такие критерии, как доля налоговых платежей предприятия в общем объ­еме собираемых налогов в соответствующем населенном пункте; наличие доминирующего положения предприятия на товарном рынке и т.п. Необходимо отметить, что в именно предприятия, обеспечивающие существенный объем налоговых поступлений, могут стать объектом применения процедур банкротства для пе­редела собственности, потому что это более явно свидетельствует об их финансовом потенциале.

11. Третьим законом о банкротстве (ст. 172) резко ограничены возможности санации градообразующих предприятий в силу того, что продление финансового оздоровления или внешнего управле­ния допускается теперь не более чем на год, причем условия даже такого небольшого продления стали жестче. Если Второй закон о несостоятельности (ст. 135) допускал продление арбитражным су­дом внешнего управления на срок до одного года при наличии хо­датайства и плана финансового оздоровления, то в новом законе аналогичное по срокам продление допускается только при наличии и ходатайства, и поручительства. Основным недостатком регули­рования несостоятельности градообразующих предприятий в рам­ках Второго закона следует признать недостаточно жесткий поря­док предоставления поручительств со стороны органов исполни­тельной власти. В некоторых случаях, такие поручительства носят, как отмечалось выше, характер «мягких гарантий», предоставля­ются без каких либо условий по состоянию местных бюджетов и оценки финансовых возможностей исполнения поручительств, ог­раничены сроком пребывания у власти местных руководителей. Однако в новом законе о несостоятельности данная проблема в значительной мере решена.

Градообразующие предприятия - это, вероятно, самый слож­ный объект для финансового оздоровления. Неэффективность та­ких предприятий связана не столько с внутренними факторами (плохое управление, устаревшее оборудование и т.п.), сколько с внешними - общий экономический спад в регионе, низкий плате­жеспособный спрос, слабое развитие местной банковской систе­мы и т.п. По этой причине, рассчитывать даже на достижение про­стой безубыточности деятельности при проведении санации гра­дообразующего предприятия в срок менее, чем четыре-пять лет, трудно.

Создавая российское законодательство о банкротстве, реформаторы постарались учесть опыт стран с развитой рыночной экономикой и создать максимально сбалансированную модель, учитывающую интересы кредиторов и должников. Однако уже первые попытки применения законодательства о банкротстве на практике показали его крайнюю неэффективность. Большое распространение получило преднамеренное банкротство. С его помощью потенциально эффективные предприятия доводились до конкурсного производства в целях: смены руководства и учредителей, ухода и очистки предприятия от налогов, вывода активов предприятия, переключения финансовых потоков, смены организационно-правовой формы и реорганизации бизнеса, защиты от поглощения или поглощения интересующего предприятия, смены бизнеса и трудового коллектива, разорения потенциального конкурента и т.д.

С социальной точки зрения – банкротство предприятий крайне невыгодно для государства. Социальные последствия банкротства порой не только негативны, но и могут быть катастрофическими, особенно если предприятие является градообразующим. Кроме того, банкротство подчас становится дорогим удовольствием для государства, поскольку несостоятельность (банкротство) лишь одного предприятия может привести к цепочке неплатежей, систематическому неисполнению обязательств, а в конечном счете к " парализации" соответствующего сегмента рынка.