Функционально-ролевая идентификация ЛПР

Подготовительный этап кладет начало одному из важнейших процессов в принятии государственных решений, а именно - идентификации ЛПР (лица принимающего решения). В данном случае речь идет о конкурентном процессе, в результате которого тот или иной актор занимает позиции, дающие ему возможность принимать окончательные решения относительно оценки и интерпретации проблемы (а впоследствии и иных управленческих процедур по разработке и реализации решений), а также возможность говорить от лица государства по данному вопросу; включая и участие в соответствующих официальных и публичных коммуникациях. Правда, в ряде случаев отдельные позиции ЛПР могут расходиться. К примеру, реальным ЛПР может являться то лицо (группа лиц), которое действует в теневом или полутеневом пространстве власти, а манифестировать, оглашать и представлять принятые от имени государства решения будет уже другой актор, имеющий основания для легального исполнения данных функций.

В силу сложности данного процесса можно выделить три (постоянно налагаемых друг на друга) его уровня, каждый из которых демонстрирует особые механизмы соперничества различных лиц и представителей групп в системе власти и управления (а также и их интересов), которые могут доминировать при принятии конкретных решений. При этом претензии этих акторов каждый раз будут апеллировать к разным статусным и ресурсным основаниям своего местоположения в системе власти и управления, предполагать совершенно различный уровень мотивации и ответственности, а также иные параметры этого идентификационного процесса.

Первый уровень обозначает функционально-ролевые или «жесткие» формы взаимоотношений претендующих на этот статус акторов. Учитывая основной круг лиц, постоянно взаимодействующих в процессе принятия решений, в данном случае уместно говорить об акторах, представляющих политические, административные и экспертные структуры, каждая из которых фиксирует тот или иной уровень возможностей или потенциал претендентов на статус ЛПР. В свою очередь каждая из этих структур также обладает внутренним разнообразием.

Так, к наиболее значимым акторам политического характера можно отнести разнообразные группировки правящих элит, политическую оппозицию и отдельные сегменты общественности или гражданских структур (прежде всего общественного мнения наиболее политически активной части населения). Смысл выделения такого рода образований демонстрирует, что в основание принимаемых решений (в том числе и при применении первичных управленческих процедур) могут помещаться различные по своей направленности оценки и ориентации целеполагания. Причем в определенных условиях (в частности, при резком кризисе легитимности правящего режима) даже политическая оппозиция способна добиться такого результата. При активном использовании СМИ в сочетании с мощными средствами открытого давления на правительство (в виде забастовок) может добиться превосходства своих позиций при принятии государственных решений и общественность.

В более рутинных обстоятельствах весьма высокие возможности для навязывания собственных приоритетов при выработке оценки проблемы и выработке целей демонстрируют различные круги государственной администрации. А в зависимости от уровня решаемого вопроса на первый план могут выходить интересы и позиции ее разных сегментов: центрального, регионального или муниципального характера.

Достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов. Причем деятельность независимой (особенно международной) экспертизы как правило актуализирует юридические и правовые механизмы контроля, что также зачастую «работает» на повышение ее позиций процессе принятия государственных решений.

Многое зависит и от конкретных функций, которые выполняют различные экспертные структуры, их численности и ряда других параметров. Например, в структуре Конгресса США работает более 800 сотрудников (в то время как в Государственной Думе РФ не более 150). Действующие там подразделения (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений.

Коротко говоря, названные три группы акторов представляют собой особые субсистемы со своими нормами взаимоотношений, целям и, прерогативами и конкретным и носителям и. И в зависим ости от условий их различные представители контролируют позиции ЛПР, задавая собственные критерии разработки решений. При этом различные структуры обладают и разной ответственностью даже при завоевании статуса ЛПР, Так, у оппозиции, чаще всего не существует заинтересованности в стабилизации общественных порядков, а у экспертов, даже в том случае, если им удастся доминировать в приятии решений, завоеванная позиция, как правило, не связана ни с какими формами формальной ответственности и т.д.

Для понимания специфики идентификации ЛПР на данном уровне важно понимать, что помимо статусных мотиваций и стимулов у претендентов на статус ЛПР существуют и т.н. «истинные цели», т.е. дополнительные установки, как бы форматирующие их стремление занять соответствующее управленческое место. Причем из этого гипотетического перечня мотиваций ни в коем случае нельзя исключать даже злонамеренные цели управляющих (например, желания отомстить, унизить конкурента, оставить о себе любую, в том числе и негативную память в умах человечества («феномен Герострата»). В частности, теоретики выделяют такие их задачи, как:

- доминирование личных интересов (предполагающих имитацию общественно полезной деятельности),

- выживание в системе государственного управления (сохранение служебных статусов),

- позитивное решение управленческой задачи,

- устранение недопустим ого риска при принятии решений.

Важно видеть и то, что интересы и мотивации претендентов на статус ЛПР эволюционируют в процессе конкурентной борьбы, что в свою очередь меняет степень свободы разных акторов. При этом на возможности продвижения акторов к заветной цели большую роль играет и характер внутренней коммуникации, степень перераспределения ресурсов между ними. Большую роль играет и уровень культуры, стиль осуществления каждым представителем указанных групп своих обязанностей.

Функционально-ролевой уровень идентификации ЛПР фиксирует и то, что в ряде случаев в государстве могут возникать различные альянсы между выше указанными тремя группами, претендующими на соответствующий управленческий статус. Классическим примером такого сложносоставного актора выступает так называемый «железный треугольник», демонстрирующий институализированную взаимосвязь между отдельными сегментами государственной бюрократии (в частности, руководителями важнейших министерств), депутатами парламента (отвечающими за соответствующее направление в законодательной сфере), а также связанными с этой областью представителями групп бизнеса (как представителей общественности).

При анализе этой «жесткой» схемы идентификации ЛПР следует помнить, что управленческая значимость всех этих структур и институтов (а следовательно и их сотрудников) обладает весьма подвижным и практическим характером. Например, в 90-е годы прошлого века Администрация Президента России реально повысило свой статус и влияние, превратившись практически в теневое правительство страны. Другими словами, в процессе осуществления своих функций оно перешло от своих вспомогательно-технических функций к политическим, а ее руководители заняли едва ли ни центральное место в иерархии претендентов на статус ЛПР.

Вообще же, учитывая реалии сегодняшнего времени, надо подчеркнуть, что сегодня на место относительно устойчивых (в национальных границах) элитарных кругов приходят чрезвычайно гибкие, постоянно меняющие свою внутреннюю и внешнюю конфигурацию временные альянсы различных группировок правящего класса. При этом для ряда весьма влиятельных группировок статусные позиции ЛПР в конкретном государстве выступают как сугубо эпизодическое явление, обладающее инструментальным характером. Другими словами, вовлеченность в более масштабные по сравнению с национальным государством управленческие и политические отношения данные группы демонстрируют если не отторжение, то весьма незаинтересованное отношение к общеколлективным интересам, партнерам в деле государственного управления.