Принцип прозрачности бюджетных отношений.

В последние годы в рамках проводимой реформы бюджетной системы РФ было предпринято немало шагов, направленных на реализацию названных принципов бюджетного федерализма. Большие надежды в этом плане связываются со вступлением в действие с 1 января 2008 г. новой редакции БК РФ и завершением финансового реформирования местного самоуправления. Пока же в силу экономических, политических и иных причин каждый из принципов бюджетного фе­дерализма соблюдается не в полной мере Продолжается практика бюд­жетных преференций в отношении отдельных субъектов Федерации; (охраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов с последующим «выбиванием» средств нижестоящими органами пуб­личной власти у вышестоящих; реализация принципа самостоятель­ности бюджетов затрудняется низким уровнем собственных налоговых и неналоговых доходов бюджетов ряда субъектов РФ и многих мест­ных бюджетов (большую часть их доходов составляют межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов); оставляет желать лучшего прозрачность бюджетов, особенно региональных и местных; отсутствуют общественный бюджетный контроль и система независимой экспертизы бюджетов.

Таким образом, дальнейшее реформирование бюджетной системы России должно идти в направлении обеспечения полноты реализации принципов бюджетного федерализма.

Одним из основополагающих принципов функционирования эффективно устроенной бюджетной системы является четкое разграничение бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями.

Для определения бюджетных полномочий субъектов бюджетных правоотношений содержание бюджетной системы будет неполным. В России бюджетные полномочия разделены между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями (ст. 7—9 БК РФ).

К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:

■ установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и мёжбюджетных отношений;

■ определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, утверждения и исполнения этих бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за исполнением бюджетов;

■ установление порядка и непосредственное осуществление бюджетного процесса по всем его стадиям (составление, рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

■ установление порядка составления и предоставления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и бюджетной отчетности;

■ определение порядка установления расходных обязательств всех публично-правовых образований, установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации и непосредственное установление и исполнение этих обязательств и установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

■ определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

- определение порядка установления нормативов отчислений до­ходов от федеральных, региональных и местных налогов и сбо­ров, а также непосредственное установление нормативов отчис­лений от федеральных налогов и сборов в бюджеты бюджет­ной системы РФ;

- определение общих принципов предоставления и форм меж­бюджетных отношений, установление порядка и условий пре­доставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- определение основ и осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

- определение общего порядка и принципов осуществления за­имствований и предоставления гарантий Российской Федера­ции, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга, а также осуществление государственных заимствований и пре­доставление гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами Российской Федерации;

- установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, а также установ­ление, детализация и определение порядка применения бюд­жетной классификации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Россий­ской Федерации;

- установление единого порядка ведения бюджетного учета и предоставления отчетности для бюджетов бюджетной систе­мы РФ и бюджетных учреждений, установление унифициро­ванных форм бюджетной документации и отчетности;

- установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (субъектов РФ) отдельных бюджетных полномочий органов власти субъектов РФ (местного самоуправления), а также не­посредственное осуществление отдельных бюджетных полно­мочий субъектов РФ;

- установление оснований, видов ответственности и порядка при­влечения к ответственности за нарушение бюджетного зако­нодательства РФ, а также порядка исполнения судебных ак­тов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджет­ной системы РФ;

- иные бюджетные полномочия Российской Федерации.

К бюджетным полномочиям субъекта федерации относятся:

■ установление порядка и непосредственное осуществление бюджетного процесса по всем его стадиям (составление, рассмотрение, утверждение, исполнение и контроль) в отношении бюджета субъекта РФ и бюджета ТФОМС;

■ установление порядка предоставления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности;

■ установление и исполнение расходных обязательств субъектов РФ, определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

■ установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъекта РФ;

■ установление порядка и условий предоставления, а также и непосредственное предоставление межбюджетных трансферт из бюджета субъекта РФ;

■ установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

■ осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ;

■ установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджету ТФОМС;

■ временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

■ иные бюджетные полномочия субъекта РФ.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

■ установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения, контроля за исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета, а также непосредственное осуществление местного бюджетного процесса по всем названным его стадиям;

■ установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления и непосредственное пре­доставление межбюджетных трансфертов из местных бюдже­тов;

- осуществление муниципальных заимствований, предоставле­ние муниципальных гарантий и бюджетных кредитов, управ­ление муниципальным долгом и муниципальными активами;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к мест­ному бюджету;

- установление (муниципальным районом) нормативов отчис­лений доходов в бюджеты поселений от федеральных, регио­нальных и местных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципального района;

- определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на ре­шение вопросов местного значения межмуниципального харак­тера;

- составление отчета об исполнении консолидированного бюд­жета муниципального района;

- установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов и дру­гих территорий, не являющихся муниципальными образова­ниями, входящих в состав территории поселения; осуществление отдельных бюджетных полномочий финансо­вого органа поселения финансовым органом муниципального района.

ВОПРОС 7.4. Доходы различных уровней бюджетов.

Налоги представляют собой иррациональную цену государственных услуг, поскольку она формируется не прямо, не путем традиционной купли-продажи: Т (товар) — Д (деньги), а опосредованно, путем денежной оценки законодательно установленной величины публичных расходов, которая сама складывается из множества цен на товары, работы и услуги, необходимые для выполнения государством своих функций. Иррациональность цены — понятие нередкое в рыночной экономике. Например, природные ресурсы, будучи порождением природы имеют рыночную цену, определяемую через рентный доход от их предполагаемого или фактического использования. Земля, лесные угодья, другие природные ресурсы выступают объектом рыночной куплипродажи, а их пользователи уплачивают в бюджет платежи налогового типа за природные ресурсы.

Специфика и иррациональность налогов как цены публичных услуг заключается также во временных разрывах моментов уплаты налогов и потребления, общественных благ (получения выгод). Потребитель общественных благ, как правило, не ведает о том, что он, уплачивает налоги, совершает своеобразную сделку «купли-продажи», представляя себе факт налогового платежа как принудительное, безвозмездное изъятие у него государством части его собственных доходов. Именно в этом кроется глубинная причина массовых уклонений субъектов от уплаты налогов. Доведение до сознания людей ценовой сущности налогов является одним из направлений формирования налоговой культуры. Налогоплательщики должны понимать, что неуплата налогов равно воровству.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципального образований».

Множественность и многообразие налогов и налогообложения позволяют органам власти максимально использовать все потенциальные возможности, заложенные в налоговой форме аккумуляции государственных доходов для надлежащего исполнения своих функций и финансового обеспечения процесса предоставления общественных благ.

Множественность налоговых форм и методов налогообложения и вызывает необходимость общей группировки и видовой классификации налоговых платежей по ряду соответствующих классификационных признаков. Это позволяет глубже понять внутреннее содержание и структуру системы налогов.

В рамках нашей дисциплины мы рассмотрим классификацию налогов

по уровням власти и управления:

-федеральные налоги и сборы;

-региональные налоги и сборы;

- местные налоги и сборы.

Федеральные налоги по всем элементам налогообложения устанавливаются НК РФ и взимаются на территории всей страны. К ним относятся:

■ налог на добавленную стоимость;

■ акцизы;

■ налог на доходы физических лиц;

■ налог на прибыль организаций;

■ налог на добычу полезных ископаемых;

■ водный налог;

■ государственная пошлина;

■ сбор за право пользования объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов.

Несмотря на федеральный статус названных налоговых платежей, наиболее крупные из них в порядке межбюджетных отношений зачисляются не только в федеральный, но и в нижестоящие бюджеты.

Ко всему прочему значимыми федеральными налоговыми платежами являются таможенные пошлины, которые регламентируются Таможенным кодексом РФ, и лесные подати (плата за древесину), которые регламентируются Лесным кодексом РФ. Несмотря на то, что эти платежи выведены из состава налогов и сборов налоговым и бюджетным законодательством, их налоговая природа не изменилась, а сами платежи могут быть отнесены к платежам налогового типа.

Региональные налоги вводятся законами субъектов РФ и обязательны к уплате на территории соответствующего субъекта РФ. К ним относятся:

■ налог на имущество организаций;

■ транспортный налог;

■ налог на игорный бизнес.

Органы власти субъектов Федерации устанавливают по этим платежам налоговые льготы (не выше предельных размеров рекомендуемого НК РФ перечня), налоговые ставки (в пределах установленного НК РФ), сроки уплаты налогов и формы налоговой отчетности. Pрегиональные налоги поступают в бюджеты субъектов РФ.

Местные налоги вводятся местными представительными органами власти соответствующими решениями и поступают в местные бюджеты. К местным налогам относятся:

■ налог на имущество физических лиц;

■ земельный налог.

Органы местного самоуправления устанавливают по этим платежам налоговые льготы (в пределах рекомендуемого НК РФ), ставки (не выше предельных размеров, установленных НК РФ) сроки уплаты налогов и формы налоговой отчетности. Кроме того, НК РФ предусматривает введение специальных налоговых режимов — льготной системы налогообложения преимущественно для малого бизнеса, предполагающей замену единым налогом или иной форме наиболее крупных налогов, установленных в рамках режима налогообложения (налога на прибыль, НДС, налога на имущество и др.). К специальным налоговым режимам относятся

■ система налогообложения для сельскохозяйственных товаро­производителей (единый сельскохозяйственный налог);

■ упрощенная система налогообложения (единый налог на до­ход или на доход за вычетом расходов);

■ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

■ система налогообложения при выполнении соглашений о раз­деле продукции (не предполагает установления единого на­лога).

Кроме того, для улучшения финансового состояния нижестоящих бюджетов, применяется практика (законодательно закрепленная), когда часть федеральных налогов остается на территории субъекта федерации или муниципального образования. Эти отчисления являются собственными доходами бюджета соответствующего уровня и называются регулирующими доходами.

Особо следует остановиться на том, что безвозмездные поступления (межбюджетные трансферты) поступают в нижестоящие бюджеты на постоянной основе.

Налоговое бремя

Ценовой характер налогов непосредственно реализуется в форме налогового бремени, в которой сбалансированы спрос государства налоги и предложение источников их уплаты со стороны налогоплательщиков.

Налоговое бремя на «рынке» публичных услуг может складываться стихийно под влиянием фактора государственной монополии на налоги и общественные блага, а может регулироваться и оптимизироваться в рамках государственной налоговой политики. Налоговое бремя следует рассматривать с двух позиций:

1) как форму монопольной цены совокупных общественных благ, складывающуюся под влиянием спроса на налоги и предложения источников их уплаты;

2) как расчетный показатель количественного измерения цены параметров по принятой методике.

Налоговое бремя как форма монопольной цены услуг государства. Государство, будучи монопольным производителем общественных благ и предъявителем спроса на налоги (на публичные расходы), заинтересовано в максимальном уровне налогов, объемах и темпах роста налоговых поступлений. Налогоплательщики как потребители публичны услуг, от которых исходит предложение источников и объектов налогообложения, заинтересованы в получении больших общественных благ (особенно социального характера) при минимальных налогах.

Однако «рынок» публичных услуг — особый. Стоимость (ценность) общественных благ реализуется и может быть оценена только через государственные расходы, а «ценообразование» (формирование совокупного эквивалента ценности совокупных публичных услуг) происходит в форме обязательных налоговых начислений и носит фискальный характер со стороны государства.

По закону налогоплательщики обязаны внести в бюджетную систему налоговые платежи в полном объеме и в установленные сроки даже в том случае, если они не связаны с их величиной, размерами ставок и другими условиями уплаты, если у них отсутствуют источники для выполнения налоговых обязательств.

Налогоплательщики пытаются самостоятельно решить проблему, скрывая объекты и доходы от налогообложения или уклоняясь от налогов, сокращая, таким образом, предложение источников их уплаты. Тем не менее, и само государство в конечном счете не заинтересовано в чрезмерно высоком налогообложении, поскольку это подрывает основу будущих налоговых поступлений в бюджет и вненебюджетные фонды.

Анализируя фискальную эффективность налогообложения путем соотношения затрат по сбору налогов с суммами их фактических поступлений в бюджет, а также объемы и структуру налоговой задолженности, государство может периодически пересматривать тему налогов, налоговые ставки и другие элементы налогообложения по отдельным фискально неблагополучным налоговым платежам, регулируя спрос на налоговые ресурсы.

Таким образом, в результате столкновения интересов в любом демок|атическом обществе, стихийно или сознательно, со временем складывается совокупное равновесное налоговое бремя — равновесная доля налогов в совокупном источнике их уплаты (в ВВП страны Однако монополистический характер «рынка» публичных услуг препятствует объективному процессу формирования равновесного налогового бремени, искажает ценовые пропорции. Чаще всего это проявляется в завышенном уровне налогообложения (в завышенном спросе государства на налоги по сравнению с объемом предоставляемых общественных благ), а также в превышении бремени начисленных над бременем фактически поступивших в бюджетную систему) налогов.

Ножницы потенциального (начисленного) и фактического (условно равновесного) налогового бремени возникают по двум основным причинам, когда налогоплательщики не в состоянии:

1) заплатить установленные налоги в полном объеме;

2) уплачивать завышенные (завышенную цену общественных благ)налоги.

Как результат у налогоплательщиков возникает задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами либо развиваются процессы уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов.

Итак, экономическое содержание налогового бремени составляют процессы формирования совокупной цены публичных услуг. Потребители государственных услуг интуитивно определяют соответствие или несоответствие потенциального бремени начисленных налогов количеству и качеству фактически получаемых общественных благ. Именно такое субъективное восприятие, количественная и качественная интуитивная оценка налогоплательщиками общественных благ по отношению к бремени начисленных налогов лежит в основе принятия ими решений об объемах легализации доходов и объектов для налогообложения, о масштабах сокрытия доходов и уклонения от налогов. К примеру, в скандинавских странах самое высокое в Европе налоговое бремя не смущает налогоплательщиков, они готовы платить высокие налоги, поскольку реально ощущают на себе государственную социальную и экономическую поддержку в виде социальных благ и экономических выгод (в этих странах около 80% составляет средний класс, в чем прямая заслуга государства).

В условиях завышенного спроса государства на налоговые ресурсы ухудшается финансовое положение налогоплательщиков, а бюджетная система недополучает налоговых доходов, потому что налогоплательщики в массовом порядке стремятся скрыть доходы и объекты от налогообложения (сознательно уменьшают предложение источников уплаты налогов).

Снижение спроса государства на налоги путем корректировки их ставок может привести к расширению и налогообложения налогоплательщиками, доходов и объектов для налогообложения.

Хотя чрезмерно заниженное налоговое бремя также неэффективно, поскольку может привести к существенным, невосполнимым потерям налоговых доходов для бюджета и объемов, общественных благ для населения.

Однако в любом случае по истечении определенного периода времени с момента установления новой или существенного изменения действующей системы налогов фактически сложившееся налоговое бремя будет отражать некий уровень налоговой нагрузки на совокупный доход страны, близкий к равновесному, который может отличаться от потенциального (законодательно установленного, начисления налогового бремени.

Процесс оптимизации предполагает законодательное установление государством равновесных ценовых параметров налогового бремени: налогового оптимума в рамках нижней и верхней предельных границ налогообложения (налоговых пределов). Оптимальное налоговое бремя предполагает сведение к минимуму влияния фактора монополии в процессе формирования цены публичных услуг, создает условия для органичного сочетания интересов субъектов налоговых отношений, для роста публичных доходов и доходов налогоплательщиков на базе общего экономического роста.

Опт имальиый уровень налогового бремени — это такой его равновесный уровеньь, при котором налогоплательщики относительно безболезненно для своих финансов согласны платить установленные налоги по ос­новным элементам налогообложения, получая адекватное количество и качество общественных благ.

Нижняя граница налогообложения показывает минимальный уровень цены, ниже которого государство не сможет в полной мере удовлетворить общественные потребности в коллективных благах по стандарту, выработанному на данном этапе развития страны.

Уровень налогообложения, установленный ниже минимальной границы, может повлечь за собой невосполнимые потери потенциальных налоговых доходов для государства и недопотребление потенциальных общественных благ населением.

Превышение верхнего предела налогообложения чревато еще более серьезными последствиями, так как влечет за собой не только потери доходов государством и налогоплательщиками, массовое уклонение от налогов и уход легальной экономики в теневую, но и требует довольно длительного времени для адаптации налогоплательщиков при снижении государством налогового бремени даже до оптимальных его параметров.

Соответственно значе­ние налогового оптимума (точки равновесия) находится между нижней­ и верхней границами налоговых изъятии валового или чистого национального продукта общества.

Для обеспечения равенства и справедливости в практике налогообложения развитые страны в большей или меньшей мере используют два основополагающих принципа — полученных благ и платежеспособности.

Согласно принципу полученных благ, уплачиваемые совокупные налоги соответствуют совокупным выгодам, которые получают плательщики от оказания им публичных услуг. Это позволяет создать равенство и справедливость налогообложения со структурой личных расходов.

Принцип платежеспособности не привязывает налоги к структуре расходов, но обязывает каждого налогоплательщика вносить в бюджет справедливую долю своего дохода в зависимости от возможности заплатить установленные налоги.

ВОПРОС 7.5.Бюджетная политика и бюджетный процесс

Бюджет выступает основным инструментом реализации государственной и местной финансовой политики. Через него распределяется и перераспределяется в среднем по развитым странам до 50% ВВП и национального дохода. При таких масштабах распределения стоимости национального продукта бюджет просто не может не оказывать регулирующего (стимулирующего или дестимулирующего) влияния на общественное воспроизводство.