Становление новой российской государственности

РСФСР являлась крупнейшей союзной республикой СССР и занимала свыше 3/4 территории страны, в ней проживало более половины ее населения. Как и другие союзные республики, РСФСР имела свою Конституцию (последняя Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978 г.), свои органы государственной власти и управления — Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Министров РСФСР, министерства и ведомства. В то же время государственность РСФСР была в значительной степени номинальной. В отличие от других республик ее государственные структуры не дополняли пирамиду власти и являлись часто лишним звеном, без которого легко можно было обойтись, поэтому в РСФСР не создавались многие органы, имевшиеся в других союзных республиках.

Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственного управления непосредственно затронули РСФСР. Весной 1990 г. в РСФСР были образованы новые органы государственной власти — Съезд народных депутатов РСФСР и постоянно действующий Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 г. на I Съезде народных депутатов РСФСР большинством голосов была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Хотя выбор российских депутатов во многом был определен поведением других республик, принятие этого акта подтолкнуло и без того сильные сепаратистские тенденции в различных регионах СССР.

17 марта 1991 г. на республиканском референдуме большинство россиян высказались за введение в РСФСР поста президента. 12 июня 1991 г., в годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, состоялись первые президентские выборы, которые принесли победу Б. Н. Ельцину.

После провала попытки государственного переворота в августе 1991 г. реальные рычаги государственной власти оказались в руках республик, в том числе и РСФСР. Учреждения, предприятия и организации переходили из общесоюзного в республиканское подчинение.

В декабре 1991 г., после окончательного распада СССР, РСФСР стала независимым государством и была признана мировым сообществом в качестве правопреемника СССР. В апреле 1992 г. было изменено официальное название республики. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика переименовывалась в Российскую Федерацию — Россию. Наименования «Российская Федерация» (РФ) и «Россия» признавались равнозначными.

Федеративный договор 1992 г. Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центром, поощряло сепаратистские выступления некоторых лидеров российских автономий, справедливо полагая, что это ослабляет союзный центр. Но после декабря 1991 г. оно само оказа­лось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации. Возникла реальная угроза распада РФ.

Поиск оптимальной модели национально-государственного устройства РФ был сложным. Он велся в острых дискуссиях и спорах с сепаратистски настроенными политическими элитами автономных образований. Главным их итогом стало новое понимание принципа федерализма, которое вышло за сферу национальной политики, приобрело универсальный характер и было распространено на отношения между российским центром и регионами, не являвшимися национальными образованиями.

31 марта 1992 г. состоялось подписание Федеративного договора. Он дал статус субъектов Российской Федерации не только республикам в составе РФ (так стали именоваться бывшие автономные республики и автономные области, кроме Еврейской АО), автономной области и автономным округам, что считалось само собой разумеющимся, но и крупным административно-территориальным единицам — краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу, получившим впоследствии название городов федерального значения.

Федеративный договор 1992 г. состоял из трех отдельных договоров:

Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ;

Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и орга­нами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;

Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Под Федеративным договором поставили подписи все национальные и территориальные образования, кроме Татарстана и Чечни. После урегулирования ряда вопросов в двустороннем договоре между РФ и Татарстаном последний присоединился к Федеративному договору (1994).

С заключением Федеративного договора удалось избежать повторения сценария с распадом государства, на этот раз России. Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации. Во-первых, она стала «полной» федерацией, т.е. все ее национальные образования являются ее субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую в своем устройстве как национальные, так и территориальные начала. Из 89 ее субъектов 32 строятся по национально-территориальному принципу, 57 — по национальному.

Государственный аппарат РФ в 1991 —1993 гг. Период с декабря 1991 по декабрь 1993 г. оказался одним из самых драматичных в истории становления новой российской государственности. Государственные структуры, появившиеся еще в эпоху существования СССР, медленно и сложно трансформировались во властные органы суверенного государства.

Высшим органом власти в РФ считался Съезд народных депутатов. Он состоял из 1068 депутатов, избиравшихся от территориальных округов (900), национально-государственных образований (84) и административно-территориальных единиц (84). К компетенции Съезда относилось определение внутренней и внешней политики, принятие и изменение Конституции, решение ряда других важных государственных вопросов. На Съезде избирался также Верховный Совет РФ. В целях более быстрого проведения экономических реформ Съезд народных депутатов осенью 1991 г. делегировал часть своих полномочий Президенту РФ.

Верховный Совет РФ являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом. В каждой из двух его палат (Совет Республики и Совет Национальностей) заседали по 126 депутатов. Предполагалась ежегодная ротация части его членов.

Высшим должностным лицом, главой исполнительной власти являлся Президент РФ. Он избирался в паре с вице-президентом на пятилетний срок. Конституция устанавливала определенные требования к кандидатам на обе эти должности: они должны были быть не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло занимать должность президента более двух сроков подряд. Президент наделялся значительными полномочиями в сфере исполни­тельной власти, руководил деятельностью правительства.

Новым органом в государственной системе РФ стал Конституционной суд, осуществлявший судебную власть в форме конституционного судопроизводства.

С распадом СССР претерпела изменения исполнительно-распорядительная власть. Были упразднены общесоюзные и союзно-республиканские министерства и госкомитеты. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только Президенту или Правительству РФ. Ряд министерств и ведомств РФ в ходе этой реорганизации получили в свое распоряжение аппарат упраздненных союзных структур.

В местном управлении начался отход от принципа единства и полновластия Советов. Он выразился в том, что местная администрация, хотя и оставалась подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом. Однако вплоть до конца 1993 г. процесс реорганизации местного самоуправления не был завершен.

Сосуществование старых и новых структур управления, разная степень их приспособления к новым условиям, сложность политической и экономической обстановки в стране, начавшийся передел государственной собственности, разногласия по вопросу принятия новой Конституции стали причиной кризиса 1993 г., вылившегося в вооруженное противостояние между сторонниками Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и сторонниками президента и правительства, с другой.

Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. Работа над новым Основным законом началась еще летом 1990 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете и образовал Конституционную комиссию. В нее вошли 102 депутата, возглавил комиссию Б. Н. Ельцин, являвшийся в то время Председателем Верховного Совета РСФСР.

К осени 1990 г. проект Конституции был опубликован. Учреждение поста Президента РФ, распад СССР и превращение Российской Федерации в самостоятельное государство, подписание Федеративного договора и другие изменения заставляли постоянно дорабатывать подготовленный Конституционной комиссией проект. Тем не менее до весны 1993 г. он оставался официальным проектом Конституции Российской Федерации. Параллельно с подготовкой новой Конституции вносились различные изменения и поправки в действовавшую Конституцию. В период с 1990 по 1993 г. было принято свыше 600 поправок.

В мае 1993 г. от имени Президента РФ был предложен альтернативный проект Основного закона, ставший отныне официаль­ным проектом Конституции РФ. Он перераспределял властные полномочия в пользу президента. Антиельцинская оппозиция расценила его как «монархический» и «авторитарный». С целью поиска согласия в июне 1993 г. было созвано конституционное совещание. Его работа проходила в пяти группах, сформированных из представителей федеральных органов власти, органов власти субъектов, местного самоуправления, а также из представителей политических партий, профсоюзов, иных общественных организаций, религиозных конфессий и предпринимателей. Президентский проект пополнился рядом дополнений, взятых из проекта Конституционной комиссии. Хотя оба проекта имели немало общих положений, таких как приоритет прав человека, разделение властей, плюрализм форм собственности, принцип федерализма, достичь компромисса не удалось. Камнем преткновения оказалась дилемма: президентская или парламентская республика. Другой спорной проблемой оставалась проблема национально-государственного устройства РФ, лишь частично урегулированная Федеративным договором.

Не менее острые споры вызвал также вопрос о способах принятия Конституции. Обсуждалось несколько возможных вариантов: принятие Конституции Съездом народных депутатов (этот вариант не устраивал Президента, так как на Съезде была сконцентрирована оппозиция); новым составом парламента, специально созванным для этой цели Конституционным собранием, причем не исключалось наделение конституционного сове­щания полномочиями такого собрания; наконец, путем референдума.

Противостояние законодательной и исполнительной властей породило острейший конституционный кризис. Инициативу в его разрешении взял на себя Президент РФ, поправ при этом действующую Конституцию. 21 сентября 1993 г. Б.Н.Ельцин издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». Согласно этому указу Съезд народных депутатов и Верховный Совет распускались. Одновременно объявлялись выборы в новый парла­мент и конституционный референдум.

После октября 1993 г. работа над текстом Конституции вступила в завершающую фазу. Проект был доработан конституционным совещанием с учетом поправок, предложенных субъектами РФ, общественными организациями, а также специалистами. Спорные вопросы, в том числе затрагивающие теорию конституционного права, передавались на рассмотрение Комиссии конституционного арбитража, образованной из высококвалифицированных юристов.

В ноябре 1993 г. проект Основного закона был опубликован. В референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 г., приняли участие 54, 8 % граждан Российской Федерации, имеющих право голоса; 58, 4 % из них проголосовали за новую Конституцию страны. Впервые в истории России Основной закон был принят народом, хотя приходится констатировать, что Конституция фактически была одобрена лишь третью населения страны. Принятие Конституции Российской Федерации завершило процесс оформления новой российской государственности.