Отраслевая система управления промышленностью в 1946—1957 гг.

В послевоенный период продолжала функционировать сложившаяся в 1930-х гг. отраслевая система управления. Во главе каждой отрасли стоял промышленный наркомат, управлявший подведомственными предприятиями на территории всей страны. К концу войны насчитывалось 25 промышленных наркоматов СССР. Недостатком этой системы являлось то, что развитие отраслевой специализации и связанное с этим появление новых отраслей про­мышленности вело к созданию новых наркоматов и росту управленческого аппарата.

Первые послевоенные годы характеризовались перманентной реорганизацией органов управления промышленностью. В 1945— 1946 гг. она осуществлялась по нескольким направлениям:

1) преобразование ряда оборонных наркоматов в связи с переходом на выпуск мирной продукции (Наркомат танковой промышленности был преобразован в Наркомат транспортного машиностроения, Наркомат боеприпасов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Наркомат минометного вооружения — в Наркомат машиностроения и приборостроения);

2) территориальное разукрупнение некоторых наркоматов и министерств (Наркомат угольной промышленности был разукрупнен на Наркомат угольной промышленности западных районов и Наркомат угольной промышленности восточных районов, Наркомат нефтяной промышленности — на Наркомат нефтяной промышленности южных и западных районов и Наркомат нефтяной промышленности восточных районов, Министерство рыбной промышленности — на Министерство рыбной промышленности восточных районов и Министерство рыбной промышленности западных районов);

3) отраслевое разукрупнение наркоматов и министерств (Наркомат среднего машиностроения был разукрупнен на Наркомат автомобильной промышленности и Наркомат строительного и дорожного машиностроения, Министерство электропромышленности — на Министерство электропромышленности и Министерство промышленности средств связи, Министерство пищевой промышленности — на Министерство пищевой промышленности и Министерство вкусовой промышленности). В марте 1946 г. все промышленные наркоматы были переименованы в министерства.

Дробление министерств не решало проблемы поиска оптимальной системы управления промышленным комплексом страны. В конечном счете оно нарушало производственные связи между предприятиями, входившими ранее в одно министерство, усиливало ведомственность, порождало новые бюрократические структуры. Поэтому часто за разукрупнением министерств следовало их укрупнение. В 1948 г. территориальное разукрупнение министерств было признано неудачным, поэтому были восстановлены единые Министерство угольной промышленности, Министерство нефтяной промышленности и Министерство рыбной промышленности. В том же 1948 г. Министерство черной металлургии и Министерство цветной металлургии были объединены в Министерство металлургической промышленности, Министерство химической промышленности и Министерство резиновой промышленности — в Министерство химической промышленности, Министерство лесной промышленности и Министерство целлюлозной и бумажной промышленности — в Министерство лесной и бумажной промышленности, Министерство легкой промышленности и Министерство текстильной промышленности — в Министерство легкой промышленности, а в 1949 г. Министерство пищевой промышленности и Министерство вкусовой промышленности — в Министерство пищевой промышленности.

Однако это слияние министерств оказалось непрочным, и уже в 1950—1951 гг. начинается обратный процесс: разукрупнению подверглись Министерство металлургической промышленности и Министерство лесной и бумажной промышленности.

В марте 1953 г. умер Сталин. Его кончина вызвала импульсивное стремление сконцентрировать основные нити управления в немногих министерствах и ведомствах. Уже 15 марта 1953 г. был принят закон «О преобразовании министерств СССР». Эта общая реорганизация министерств коснулась 21 промышленного министерства из 25. Было оставлено 11 промышленных министерств (табл. 1).

Общая реорганизация министерств 1953 г. была вызвана прежде всего политическими мотивами и не была подготовлена экономически, поэтому она не принесла желаемого результата. Министерства оказались слишком громоздкими, не способными оперативно руководить производством. Уже в конце 1953 — начале 1954 г. началось их новое разукрупнение, и почти все упраздненные промышленные министерства были восстановлены.

Территориальная система управления промышленностью. В середине 1950-х гг. новое руководство СССР берет курс на расширение прав союзных республик. В отношении промышленности это выразилось в передаче из союзного в республиканское подчинение свыше 11 тыс. предприятий. Если в 1950 г. доля предприятий союзного подчинения составляла 67 %, а республиканского и местного — 33 %, то в 1955 г. — соответственно 53 и 47 %. В связи с этим одни промышленные министерства СССР были ликвидированы, другие — преобразованы из общесоюзных в союзно-республиканские. Одновременно готовилась радикальная реформа, направленная на децентрализацию управления промышленностью.

Таблица 1

В мае 1957 г. сессия Верховного Совета СССР приняла закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». В соответствии с ним все промышленные и строительные министерства ликвидировались. В общей сложности было упразднено 141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. Территория страны делилась на экономические административные районы. Их образование было отнесено к компетенции союзных республик. Всего было создано 105 экономических районов, в том числе: в РСФСР — 70, на Украине — 11, в Казахстане — 9, в Узбекистане — 4, в остальных 11 союзных республиках — по одному.

Для руководства промышленными предприятиями и строительными организациями, расположенными на территории экономического района, создавались территориальные органы управления — советы народного хозяйства (совнархозы).

В отличие от министерств совнархозы были коллегиальными органами. Первоначально их аппарат был невелик: председатель, его заместители, руководящие и технические работники. Но со временем его численность резко поползла вверх. Аппарат совнархозов состоял из отраслевых (их было большинство) и функциональных отделов. Совнархозы непосредственно подчинялись Советам Министров республик. В 1960 г. в республиках, имевших большое количество совнархозов (РСФСР, Украинская ССР и Казахская ССР), появились республиканские совнархозы. На них возлагалась координация работы совнархозов, действовавших на территории республики, а также решение вопросов материально-технического снабжения промышленности и строительства.

Главным преимуществом территориальной системы управления стало то, что руководство промышленностью оказалось приближено к предприятиям, к производству. Совнархозы обеспечивали также комплексный подход к развитию экономических районов, что имело немаловажное значение, особенно для отдаленных от центра регионов. Наконец, создание совнархозов позволило частично сократить управленческий аппарат.

Вместе с тем у новой системы управления имелись и существенные недостатки. Во-первых, переход к ней неизбежно должен был привести к ослаблению внимания к развитию отрасли в целом. Чтобы как-то смягчить негативные последствия этого, начиная с 1957 г., при правительстве СССР создавались государственные производственные комитеты, в задачу которых входила координация деятельности предприятий в отраслевом масштабе. Во-вторых, серьезную проблему представлял наметившийся отрыв от производства научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций. Они составляли организационную основу так называемой ведомственной науки. После ликвидации министерств их передали в ведение государственных производственных комитетов. Поскольку у последних не было административной власти над предприятиями, то они ограничивались лишь рекомендациями по поводу желательности внедрения научных и технических разработок в производство. В-третьих, система совнархозов порождала местничество, при котором на первый план выходили узкопонимаемые интересы своего района и отодвигались на задний план общегосударственные интересы. На практике это выражалось в том, что при распределении продукции совнархозы в первую очередь снабжали свои предприятия, часто с большим резервом, срывая при этом межсовнархозовские поставки, или, стремясь достичь «независимости», налаживали у себя в районе производство продукции, даже если оно обходилось дороже ее ввоза из других районов. В-четвертых, территориальную систему постоянно лихорадило от бесчисленных реорганизаций. Так, в 1962 г. было проведено укрупнение экономических районов, число которых сократилось со 105 до 43. ноябре 1962 г. был образован Совет народного хозяйства ССС (СНХ), осуществлявший руководство деятельностью совнархозов через республиканские Советы Министров. Параллельно с ним марте 1963 г. был создан Высший совет народного хозяйства СС (ВСНХ). Причем не было проведено четкого разграничения полномочий между этими руководящими структурами.

Все это, вместе взятое, а также субъективный фактор — ставка Н.С.Хрущева — привели в 1965 г. к отказу от территориальной системы управления промышленностью. Главной причиной неудачи совнархозов было то, что в основе реформы управления промышленностью лежали не экономические, а видоизмененные административно-командные методы (табл. 2).

Отраслевая система управления промышленностью в I960 1980-х гг. Воктябре 1965 г. было принято решение о возвращении к отраслевой системе управления промышленностью. ВСНХ С и СНХ СССР, республиканские совнархозы, совнархозы экомических районов и сами экономические районы упразднялись. Восстанавливалась система промышленных министерств. Всего было образовано 29 общесоюзных и союзно-республиканских промышленных министерств. Общесоюзные министерства создавались для управления машиностроительным и оборонным комплексом (сначала их было 13, к концу 1970-х гг. — 18), а также предприятиями электрорадиотехнической и газовой промышленности. Для управления другими отраслями промышленности создавались союзно-республиканские министерства (конкретный перечень министерств приведен в приложении 3).

Таблица 2