Образование министерств. Министерская система управления

К началу XIX в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата. В 1802 г. началось проведение министерской реформы. 8 сентября были образованы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Министры назначались и смещались императором и несли ответственность только перед ним. Коллегии, вопреки расхожему мнению, не были упразднены, а расписаны между министерствами. Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответственность. Этот период сосуществования новых и старых учреждений был необходим для передачи опыта управления, форм делопроизводства и должен был обеспечить большую слаженность министерского аппарата.

Рис. 10. Система высшего и центрального управления в первой половине XIX в.

В 1810 г. в системе министерств произошли небольшие изменения: упраздняется Министерство коммерции (его функции перешли к Министерству финансов), создается Министерство полиции (выделилось из Министерства внутренних дел).

Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло «Общее учреждение министерств». Этот правовой акт, изданный 25 июня 1811 г., определил единообразие организации и делопроизводства министерств, взаимоотношения их структурных частей, порядок отношений министерств друг с другом и другими учреждениями (рис. 11).

Во главе министерства стоял министр. Его заместитель именовался товарищем министра. Основными структурными подразделениями министерства являлись департаменты, которые делились на отделения, а отделения — на столы (отделы). В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия: министр самостоятельно принимал решения и нес за них персональную ответственность; директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. При министре функционировали канцелярия, занимавшаяся делопроизводством министерства, и совет, являвшийся совещательным органом. В совет министра входили: сам министр, его товарищ, руководители структурных подразделений министерства. С введением «Общего учреждения министерств» началось упразд­нение коллегий.

Система министерств носила более стабильный характер, чем ликвидированная коллежская система. Но и в ней происходили изменения. В 1817—1824 гг. функционировало Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1819 г. было упразднено Министерство полиции, в 1826 г. возникло Министерство императорского двора и уделов, в 1837 г. — Министерство государственных имуществ. Кроме того, на правах самостоятельных центральных государственных учреждений действовало несколько главных управлений (Главное управление путей сообщения, Главное управление ревизии

Рис. 11. Структура министерства по «Общему учреждению министерств» (1811)

государственных счетов, Главное почтовое управление и др.).

Важнейшее место в системе министерств принадлежало Министерству внутренних дел. Первоначально в его ведении находились самые разнообразные дела: продовольственное и пожарное дело, казенная промышленность, больницы, богадельни, тюрьмы, состояние и строительство дорог, контроль за губернаторами и т.д. Но постепенно определяется основной профиль министерства — административно-полицейские и карательные функции. Особенностью министерской системы стало формирование ведомств — управленческой системы, состоящей из министерства и подчиненных ему местных отраслевых органов.

Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. На рассмотрение Комитета министров вносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель Комитета министров, в отличие от министров, не имел права еженедельно­го доклада у императора.