Приказная система управления

На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы — органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т. д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры (рис. 4).

Особое место в системе государственного управления принадлежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел — дела патриарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Приказ был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.

Во главе приказа стоял начальник, именовавшийся, как правило, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование — казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и то же лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Так, например, наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И.Морозов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказа­лись под управлением царского тестя И.Д.Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII в. А.Л.Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти).

Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов такого опыта порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, верхушки посада и даже из лиц духовного звания. Дьяки фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.

Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители — подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», т.е. без жалованья, на одни лишь «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом — 1—5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалованье 60—65 руб.

Рис. 4. Приказная система Российского государства в середине XVII в.

На 60—70-е гг. XVII в. приходится значительный рост числа приказных людей в центральных государственных учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. — 1601, то в 1698 г. — 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним—тремя подьячими поглощаются более крупными. Средним становится приказ со штатом 20—40 человек. Такие приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две — четыре сотни приказных людей.

В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы — на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повытий. Стол возглавлялся дьяком, повытье — старшим подьячим. Некоторые приказы делились только на повытья. Повытья не являлись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

По всей видимости, в приказах сложилась особая система управления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела подлежали коллегиальному обсуждению. Крайней степени достигла централизация управления: в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов — «столбцов» — путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался длинный «столп», который мог достигать нескольких десятков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Соборного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъятие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сставах») дьяки писали свою должность и имя, т. е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось исписанной стороной внутрь и хранилось в виде свитка или рулона.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу XVII в. громоздкая и неповоротливая система приказов начала приходить в несоответствие с потребностями управления формировавшегося абсолютистского государства.