Проблема-2007»: пути к новому союзному договору

Срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, ратифицированного в 1997 году, истек в январе 2007 года, и, хотя предусмотрена автоматическая пролонгация договора, остро встал вопрос о подписании нового соглашения, рассчитанного на долгосрочную перспективу. Это становится необходимым в силу следующих причин:

-системных преобразований как внутри самой России, значительно изменившейся за прошедшие с момента подписания договора время;

-серьезного изменения ЕС, расширившего свои границы в Восточную Европу;

-изменившейся роли России на мировой геополитической арене;

-необходимости определения статуса и глубины дальнейших отношений России и ЕС.

Так как СПС разрабатывалось в 1992-1994гг., в нем не отражены совр. интересы крупного российского бизнеса. Соглашение рассматривает Россию как страну с переходной экономикой, в то время как на Московском саммите в мае 2002 г. она уже была признана страной с рыночной экономикой. В СПС содержится ряд неработающих положений и органов взаимодействия. Оно е отражает те изменения, которые произошли в России и в мире.В случае встепления России в ВТО основные принципы торгово-экономического сотрудничества, изложенные в СПСС, теряют сое значение, и будут зафиксированы нормами ВТО.[58]

На саммите Россия-ЕС в Лондоне 4 октября 2005 г. была достигнута договоренность о начале диалога по разработке нового Соглашения. Здесь возможны варианты развития событий- продление действия СПС 1997, его " модернизация" или подготовка принципиально нового документа.[59]

С юридической точки зрения «проблемы-2007» в отношениях Россия – Евросоюз нет. Согласно статье 106 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, оно «автоматически возобновляется из года в год при условии, что ни одна из Сторон не направит другой Стороне письменного извещения о денонсации, как минимум, за шесть месяцев до его истечения».[60] Однако вопрос о выработке нового документа уже стоит на повестке дня. В настоящий момент могут рассматриваться три варианта политико-правового оформления двусторонних отношений после 2007 года.

Первый: ежегодное автоматическое продление действия СПС, как и предусмотрено статьей 106. Главный упор делается на наполнение конкретным содержанием совместных «дорожных карт» по четырем пространствам. Одни положения Соглашения могут использоваться, а другие – утратить силу по истечении времени. СПС постепенно отмирает, не получая адекватной по уровню и авторитету замены.

Второй: внесение в текст изменений и дополнений, которые предусматривали бы на ближайшие 10–15 лет скорректированную базу институционального сотрудничества. Например, один из существующих форматов отношений ЕС с государствами своей периферии и бывшими колониями европейских держав в Африке (ассоциация, зона свободной торговли и т. п.).

Третий: подготовка нового политико-правового документа (пакета документов), который полностью заменит СПС и при необходимости будет ратифицирован Россией, Европейским союзом и его странами-членами. При этом в ратификации может нуждаться не общеполитический документ (Декларация), а отдельные соглашения по конкретным вопросам (секторальные соглашения). [61]

С учетом важности развития диалога руководители России и ЕС сделали выбор в пользу заключения нового документа. Однако выяснилось, что Стороны придерживаются принципиально разных точек зрения[62]

Расхождения начинаются с названия. Россия выступает за " договор", ЕС-за " соглашение". В иерархии международно-правовых документов «договор» стоит выше «соглашения». Для России заключение более весомого по статусу документа будет отражать приоритетное, стратегическое значение, которое стороны придают друг другу. ЕС исходит из того, что в его нормотворческой практике сложилась традиция заключать договоры между самими странами-членами (Римский договор, Маастрихтский, Ниццкий). Т.е. государства ЕС привыкли рассматривать в качестве приоритетных, стратегических партнеров только друг руга, а с внешним миром заключают лишь соглашения.[63]

Россия видит будущий базовый документ предельно кратким и рамочным. Предлагается ограничиться декларацией того, что стороны рассматривают друг друга в качестве стратегических партнеров, привержены нормам и правилам ВТО и стремятся развивать привилегированные торгово-экономические связи (ВТО плюс или зона свободной торговли). В сфере прав и свобод человека должны быть декларированы приверженность общим демократическим ценностям, верховенство закона и стремление содействовать максимальном облегчению контактов между людьми, включая постепенную отмену визового режима. В дальнейшем к базовому договору добавлялись бы специальные секторальные соглашения по тем или иным вопросам политических, торгово-экономических, гуманитарных и других связей.[64]

Преимущество такой конструкции заключается в сравнительной простоте реализации. Договорится по рамочному, по сути декларативному документу легче, чем по " договору обо всем" (СПС 1994 г.вместе с приложениям и занимало более 100стр.). Это же относится и к секторальным соглашениям. Можно, например, рассматривать отдельно транспортные вопросы, и не смешивать их с торговыми политическими и иными аспектами сотрудничества. При этом появляется возможность избежать бесчисленных неувязок и размена вопросов, лежащих в разных плоскостях, как это происходило в прошлом.[65]

ЕС не намерен отказываться от тактики увязок, неоднократно приносившей ему большие и малые успехи. Поэтому, соглашаясь с идеей подписания рамочного документа, евробюрократы начали добиваться включения (не в отраслевые приложения, а в главный документ) основных требований, предъявляемых Европейским союзом России. При этом проблемы прав человека, свободы СМИ, развития гражданского общества и др. могут служить разменной монетой в торге по экономическим вопросам.[66]

Еврокомиссия может сосредоточиться на «выбивании» из Москвы больших и малых торгово-экономических уступок, не будучи связанной какой бы то ни было стратегической целью. Различия, существующие между подходами России и Евросоюза, объясняются отсутствием у обеих сторон понимания того, чего они хотят друг от друга сейчас и в стратегической перспективе. Об этом свидетельствует широкий разброс мнений, звучащих в публичных заявлениях, статьях, анализах политической и экспертной элиты.[67]

Вступая в новую фазу переговоров об основах и принципах отношений на среднесрочную перспективу, ни Россия, ни Европейский союз не имели четкого представления относительно места друг друга в своих системах координат. Самым вероятным представлялся торг по вопросам продвижения конкретных торгово-экономических и политических интересов, но признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии и реакция на это Евросоюза еще более осложнили диалог по новому базовому документу о сотрудничестве.[68]

На саммите Россия-ЕС в Сочи в мае 2006 года была достигнута политическая договоренность о начале работы над новым базовым соглашением между Российской Федерацией и Евросоюзом. На неформальном саммите ЕС-Россия в Лахти (Финляндия) в октябре 2006 года президент РФ Владимир Путин предложил заменить СПС на Договор о стратегическом партнерстве. Переговоры по заключению нового соглашения должны были начаться в ноябре 2006 года на очередном саммите ЕС-Россия, однако Польша наложила вето на мандат Европейской комиссии на ведение переговоров, требуя от России снять эмбарго на поставки польского мяса.[69]

Соглашение было автоматически продлено еще на год, в соответствии со статьей 106 СПС, которая позволяет это сделать. Предполагается, что соглашение будет оставаться в силе до тех пор, пока не будет заменено новым документом.

После того, как Москва и Варшава урегулировали проблемы с экспортом в Россию польской сельхозпродукции в декабре 2007 года, правительство Польши объявило о готовности снять вето.26 мая 2008 года Совет министров иностранных дел ЕС без обсуждения утвердил мандат на переговоры о новом базовом соглашении ЕС-Россия. 27 июня 2008 года на саммите РФ-ЕС в Ханты-Мансийске Россия и Евросоюз официально объявили о начале переговоров по новому соглашению.[70]

Официальной целью выработки нового соглашения ставилось: «заключение стратегического соглашения, которое установит всеобъемлющую основу для отношений Россия–ЕС на обозримое будущее и поможет развитию потенциала нашего партнерства. Оно должно обеспечить укрепление правовой основы и юридические обязательства в основных сферах взаимодействия, содержащихся в «дорожных картах» по четырём общим пространствам Россия – Европейский союз, одобренных в ходе саммита Россия–ЕС в Москве в мае 2005г.»[71] При этом подчеркивалось, что «Новое Соглашение будет строиться на международных обязательствах, связывающих Россию и Европейский союз. Соглашение будет содержать соответствующие институциональные положения, призванные обеспечить эффективность сотрудничества Россия–ЕС.»[72]

Первый раунд этих переговоров состоялся 4 июля 2008 года в Брюсселе. В ходе первого раунда переговоров России и ЕС по новому базовому соглашению был достигнут консенсус по вопросам, которые войдут в будущее соглашение, и по организации переговоров по этому документу. По словам представителя России Владимира Чижова, стороны договорились о содержании и объеме будущего соглашения, в которое войдут политический диалог, торговое и экономическое сотрудничество, реформы в сфере правосудия, свобод, безопасности, науки, образования и культуры. По словам Чижова, тема энергетики также будет важным элементов диалога между ЕС и Россией.[73]

ЕС хотел бы выработать довольно детальный документ, где были бы прописаны не только общие принципы и направления сотрудничества, но также и своего рода программы его развития в различных сферах. Россия же считает, что излишне детальный проект соглашения было бы крайне сложно согласовать в разумные сроки. Российский президент Дмитрий Медведев предложил подготовить базовое соглашение в виде рамочного документа, не перегружая его деталями, которые будут конкретизированы в последующих специализированных соглашениях.

Проведение второго раунда было запланировано в Брюсселе на 16 сентября 2008 года. Однако лидеры ЕС в ходе экстренного саммита по Грузии 1 сентября решили в качестве меры поддержки грузинской стороны приостановить переговоры с РФ, дав поручение Еврокомиссии провести широкомасштабный " аудит" состояния отношений с Россией.

По итогам саммита РФ-ЕС, который состоялся 14 ноября 2008 года в Ницце, Россия и Евросоюз договорились продолжить переговоры по новому базовому соглашению о сотрудничестве и партнерстве. [74]

Решение о продолжении переговоров логически отразило требования экономических реалий. Осознание факта географической близости, масштаба торгово-экономических отношений и комплексной энергетической взаимозависимости не позволило маргинализировать отношения с государством, часто критикуемым Брюсселем и другими европейскими столицами за несоблюдение демократических норм и прав человека во внутренней и внешней политике. Саммит в Ницце ясно зафиксировал две тенденции, которые в настоящий момент определяют суть отношений ЕС и России: экономическая взаимозависимость и стремление к обеспечению гарантированных поставок энергоносителей. Категория «экономический» и/или «энергетический» интерес отодвигает в сторону, а возможно, даже и вытесняет категорию «разделяемые ценности». Само понятие «разделяемых ценностей», первоначально рассматриваемое европейской стороной как условие существования партнерства, давно уже превратилось в инструмент нагнетания напряжения в отношениях России и ЕС в зависимости от складывающейся политической конъюнктуры.[75]

Какое же соглашение будет приемлемым для России? Существуют разные мнения экспертов на этот счет, однако большинство из них сводится к тому, что в новое соглашение необходимо включить:

-условия вступления России в ВТО;

-зависимость ЕС от России как поставщика энергоносителей;

-зависимость России от ЕС как своего крупнейшего внешнеэкономического партнера;

-наличие крупного российского бизнеса, который имеет свои интересы на европейском направлении; [76]

– концепцию четырех пространств;

– дальнейшее углубление экономической интеграции путем создания зоны свободной торговли;

– создание в перспективе экономического пространства между Россией и ЕС, в рамках которой будут реализовываться свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов;

– новый уровень политических отношений, основанных на стратегическом партнерстве и четырех пространствах;

– новую институционную структуру взаимоотношений, состоящую из взаимосвязанных элементов и максимально приближенную к органам государственной власти РФ и структурам ЕС.[77]

При этом эксперты вновь и вновь подчеркивали, что содержание и характер нового договора должны вырабатываться и определяться не вследствие необходимости «сближения» или административной инерции, а как функция от определения Россией конечной цели в отношении Евросоюза. Ясность цели должна опережать договор, а не наоборот.[78] Таким образом, мы подходим к главной проблеме, из-за которой новое соглашение не заключено и по сей день: неопределенность позиций ЕС и России по отношению друг к другу. В «Концепции внешней политики России» 2008 года о стратегическом партнерстве с Европейским Союзом не сказано ни слова, он рассматривается наряду с остальными регионами для сотрудничества: «Россия придает большое значение повышению управляемости мирового развития, созданию саморегулируемой международной системы, что требует коллективного лидерства ведущих государств мира, которое должно быть представительным в географическом и цивилизационном отношении и осуществляться при полном уважении центральной и координирующей роли ООН. В этих целях Россия будет наращивать взаимодействие в таких форматах, как «Группа восьми» и ее диалог с традиционными партнерами, «тройка» (Россия, Индия и Китай), «четверка» БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), а также с использованием других неформальных структур и диалоговых площадок.»[79]

Об особых, стратегических отношениях с Европейским союзом ничего не заявляется и в «Стратегии национальной безопасности России до 2020 года»: «Организацию Объединённых Наций и Совет Безопасности Организации Объединённых Наций Россия рассматривает в качестве центрального элемента стабильной системы международных отношений, в основе которой – уважение, равноправие и взаимовыгодное сотрудничество государств, опирающихся на цивилизованные политические инструменты разрешения глобальных и региональных кризисных ситуаций.

Россия будет наращивать взаимодействие в таких многосторонних форматах, как «Группа восьми», «Группа двадцати», РИК (Россия, Индия и Китай), БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), а также использовать возможности других неформальных международных институтов.»[80]

При этом объективно Россия и Европейский союз уже настолько близки, а реальное наполнение отношений столь значительно, что требуется качественно новый уровень доверия. Он не может быть обеспечен практикой и институтами, сформировавшимися в начале 1990-х, когда ситуация была совершенно иной. Ведь сегодня на повестке дня стоят вопросы, постановка которых казалась 10–15 лет назад просто немыслимой.

Двум неразделимым частям теряющего мировое влияние Старого Света – России и Евросоюзу – необходимо интеллектуально освободиться от оков «накопленной двусторонней правовой и институциональной базы». Она хоть и удерживает их взаимоотношения от явной деградации, но препятствует движению вперед. Сформулировать долгосрочную модель отношений удастся лишь в том случае, если Москва и европейские столицы выйдут за рамки шаблонов, вокруг которых ныне крутится вся дискуссия, признают наличие различных, в том числе и нестандартных, вариантов. Развитие подлинной интеграции в сферах, где это действительно возможно и необходимо, скорее приведет к открытию рынков и свободному передвижению людей, товаров, услуг и капиталов, нежели поспешное включение в бюрократические планы действий все новых секторов и направлений «гармонизации» или провозглашение в качестве общей цели ассоциации столь разных субъектов.[81]

Спору нет, роль нового политико-правового документа России и Евросоюза нельзя абсолютизировать, однако, это нисколько не уменьшает важности готовящегося документа. В первую очередь потому, что любое новое соглашение, даже если его конкретное содержание будет во многом продиктовано политической конъюнктурой и сиюминутными интересами, станет важным юридическим прецедентом. Особенно учитывая легалистскую, по крайней мере официально, природу, образ мыслей и действий Европейского Союза.

Во-вторых, содержание нового соглашения объективно отразит в себе возможности российской и европейской дипломатий в деле отстаивания своей позиции в конкретных исторических условиях. В особенности это актуально сейчас, ведь позиции ЕС и европейской бюрократии объективно ослаблены как никогда в результате кризиса развития Европейского Союза и провала попыток ЕС играть самостоятельную роль на международной арене. Россия же вступает в переговоры с достаточно сильных позиций, демонстрирует уверенность в своих силах и готовность использовать естественные сырьевые преимущества страны в полном объёме.

И, наконец, форма и содержание нового соглашения между Россией и ЕС окажутся превосходным материалом для анализа того, как в реальности изменились за последнее время российские внешнеполитические и внешнеэкономические приоритеты. Экономические взаимосвязи России и ЕС остаются наиболее прочными, а по ряду направлений даже усиливаются. Идея создания зоны свободной торговли (ЗСТ) является чрезвычайно уязвимой для критики с позиций реальных экономических интересов России[82]. Вместе с тем первый шаг на пути построения подобия общего рынка был сделан торжественным принятием совместной “дорожной карты” Общего экономического пространства РФ и ЕС, существенная часть которой подразумевает нормативное приближение. [83]

Согласно наиболее распространённой трактовке событий, отношения России и ЕС в период 1991 – 2005 годов претерпели трансформацию от оптимистической установки на скорейшее нормативное и ценностное сближение и принятие производных от этого видения инструментов взаимодействия до признания ценностных различий непреодолимой силы и перехода к “прагматическому” сотрудничеству преимущественно в сфере экономики. При этом в качестве динамичного и трансформирующегося участника отношений традиционно рассматривается Россия, находящаяся в состоянии перехода от авторитарной политической системы к рыночной демократии. Роль Европейского Союза, как правило, статична и сводится к предложению определённого набора – “меню” – путей сближения, основанных на собственных возможностях и ограничителях.[84]

При этом можно достаточно чётко установить эволюцию акцентов на отдельные направления европеизации как главного содержания политики ЕС в отношении России. В период 1991–1999 годов политика ЕС была основана на неразрывном сочетании сближения правил и процедур, регулирующих экономическую деятельность на территории РФ, с условным “стандартом ЕС” и восприятии присущих ему политических парадигм, стилей, убеждений и норм (“европейские ценности”). [85]