Виды разрешенного использования земельных участков

24 декабря 2014 года вступает в действие новый классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540¹.

До введения в действие классификатора виды разрешенного использования определяются согласно градостроительным регламентам, являющимся составной частью правил землепользования и застройки.
Дата введения классификатора в действие в силу исчисляется с момента публикации (" Российская газета", N 217, 24.09.2014), так как согласно пункту 3 Приказа, он вступает в силу по истечении 90 дней со дня его официального опубликования.
Собственно сам Приказ состоит всего из 3-х пунктов (п. 1 - об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков (классификатор), п. 2 - об установлении пределов действия классификатора; п. 3 - о дате введения Приказа в действие).

Единственным приложением к документу является классификатор, в котором в отношении каждого вида разрешенного использования указаны:

• наименование;
• описание;
• код (числовое обозначение) вида разрешенного использования.

В соответствии с пунктом 2 Приказа, новые виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются с даты вступления его в законную силу, то есть с 24.12.2014.
Согласно примечаниям к классификатору:

• в скобках указаны равнозначные наименования видов разрешенного использования;
• содержание видов разрешенного использования допускается без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), информационных и геодезических знаков;
• текстовое наименование ВРИ и его код (числовое обозначение) являются равнозначными.

Следует отметить, что основанием для разработки и утверждения классификатора послужило положение абзаца 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса, введенного в действие еще Федеральным законом от 22.07.2010 № 167-ФЗ.
В соответствии с указанным положением ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В то же время необходимо учитывать, что в соответствии с частью 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ " О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
Вместе с тем, в настоящий момент возникает ряд вопросов, связанных с применением классификатора, а именно:
Во-первых, вышеуказанные положения Федерального закона № 171-ФЗ вступают в силу только с 1 марта 2015 года, так как к числу исключений, установленных статьей 35 указанного закона, отнесены только части 37-46 статьи 34 (которые вступили в силу с момента официального опубликования 171-ФЗ). В связи с этим возникает правовая неопределенность по вопросу о применении части 11 статьи 34 и признании действительными видов разрешенного использования земельных участков, установленных до дня утверждения классификатора и ему не соответствующих.
Второй проблемный вопрос вытекает собственно из формулировки срока, установленного частью 11 статьи 34 Федерального закона № 171-ФЗ, так как " днем утверждения" классификатора является день издания приказа Минэкономразвития № 540, то есть 01 сентября 2014 года. Представляется более логичным и юридически чистым применение формулировки " до даты введения в действие", однако этого в законе мы не видим.
Третья и, наверное, основная проблема правоприменения, усматривается в вопросе о выборе вида разрешенного использования земельного участка в населенных пунктах после введения в действие классификатора, если виды разрешенного использования установленные градостроительным регламентом (в соответствии с зонированием в Правилах землепользования и застройки), не соответствуют классификатору.
Так, согласно положениям статьи 7 ЗК РФ и собственно приказа Минэкономразвития от 01.09.2014 № 540 виды разрешенного использования после вступления приказа в силу должны выбираться только в соответствии с классификатором.
В то же время согласно абзацу 1 пункта 2 той же статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Общий порядок проведения зонирования в населенных пунктах устанавливается главой 4 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ).
Так, в соответствии со статьей 37 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне и изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, который в свою очередь является составной частью Правил землепользования и застройки (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).
Таким образом, выбор нового вида разрешенного использования для земельного участка после 24.12.2014 должен с одной стороны осуществляться из числа видов, установленных классификатором, а с другой стороны - в соответствии с градостроительным регламентом согласно ПЗЗ. Рассмотрим для примера вопрос о выборе вида разрешенного использования для земельного участка в городе Ростове-на-Дону, расположенного в створе улиц Станиславского и Чехова, то есть в зоне ОЖ (подзона А, участок ОЖ/3/04). В случае, если собственник земельного участка (участков), формирует в данном месте новый земельный участок для получения разрешения на строительство и последующего возведения многоквартирного жилого дома, высотой например в 7 этажей, то в соответствии с классификатором должен быть выбран вид разрешенного использования земельного участка - " Среднеэтажная жилая застройка" (код 2.5).
Как следует из описания, данный вид разрешенного использования как раз предназначен для " размещения жилых домов, предназначенных для разделения на квартиры, каждая из которых пригодна для постоянного проживания (жилые дома высотой не выше восьми надземных этажей, разделенных на две и более квартиры); благоустройство и озеленение; размещение подземных гаражей и автостоянок; обустройство спортивных и детских площадок, площадок отдыха; размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома, если общая площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 20% общей площади помещений дома".

В то же время, перечень видов разрешенного использования для зоны многофункциональной общественно-жилой застройки (ОЖ) установлен градостроительным регламентом в соответствии со статьей 33 Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону Городской Думы от 26.04.2011 № 87 (ред. от 21.10.2014).
Для строительства многоквартирного жилого дома на земельном участке, в соответствии с градостроительным регламентом из числа основных видов разрешенного использования можно выбрать только " многоквартирные жилые дома, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными объектами общественного назначения и (или) культурного, бытового обслуживания". Условно-разрешенные и вспомогательные виды ВРИ также не содержат необходимого нам вида разрешенного использования, то есть " среднеэтажная жилая застройка".
Кроме того, не содержат ПЗЗ для данной зоны и даже общего для данной группы видов разрешенного использования, установленных классификатором, вида - " жилая застройка" (код 2.0).
Таким образом, собственник земельного участка сталкивается с проблемой, которая заключается в том, что выбрать надлежащий вид разрешенного использования для земельного участка после 24.12.2014 он не сможет.
Поскольку в соответствии с требованиями статьи 37 ГрК РФ собственник должен осуществлять выбор вида разрешенного использования из числа установленных градостроительным регламентом, то выбрав, например " многоквартирные жилые дома, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными объектами общественного назначения и (или) культурного, бытового обслуживания", он может столкнуться с проблемой при постановке земельного участка на кадастровый учет.
Орган кадастрового учета должен действовать в соответствии с требованиями статьи 7 ЗК РФ и пунктом 2 Приказа Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 № 540, то есть проверять соответствие выбранного вида разрешенного использования классификатору.
В соответствии с пунктом 9 статьи 22 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ " О государственном кадастре недвижимости" (Закон о кадастре) для осуществления государственного кадастрового учета должна представляться копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка.
Таким документом, в отношении земельного участка в населенном пункте являются Правила землепользования и застройки (если они утверждены).
В случае выбора вида разрешенного использования не установленного ПЗЗ для соответствующей зоны, орган кадастрового учета принимал решение о приостановлении кадастрового учета по причине не представления необходимых для кадастрового учета документов, так как выписка из ПЗЗ не подтверждала возможность установления такого вида разрешенного использования.
Какое решение орган учета будет принимать в том случае, если вид разрешенного использования будет выбран после 24.12.2014 в соответствии с ПЗЗ, но вопреки классификатору, то есть в нарушение требований ЗК РФ и приказа Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 № 540, в настоящее время сложно предугадать.
Правоприменительная практика в отношении подобных случаев по понятной причине отсутствует, а разъяснений органа кадастрового учета и Росреестра о том, каким должно быть решение должностного лица по результатам рассмотрения соответствующего заявления, нет.