Понятие, становление, развитие и законодательное регулирование гражданства в России

Важной составной частью института, закрепляющего основы правового статуса личности, является совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с гражданством.

Обладание гражданства является предпосылкой полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом, защиты лица государством на только внутри страны, но и за ее пределами.

Гражданство было известно уже в рабовладельческую эпоху. Гражданами в древних городах-государствах признавались лишь свободные люди. Римское право рассматривало рабов как вещь.

В период феодализма получил распространение институт подданства, ставивший индивида в зависимость от феодала. Подданные практически не имели прав, они несли многочисленные повинности, обязанности перед своим сувереном. Институт подданства фактически являлся юридической формой выражения подчиненности человека носителю верховной власти.

Как известно, до 1917г. в России понятие гражданства не существовало -- все жители Российской империи считались подданными. Институт подданства сохранялся до 1917г. Советская власть Декретом ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» СУ. 1917. № 3. Ст. 31. от 11 (24) ноября 1917г. аннулировала все правовые нормы, касающиеся правового статуса сословий, их привилегии, преимуществ, всех сословных организаций и учреждений. В соответствии с этим декретом упразднялись все существовавшие сословия и сословные деления граждан (ст. 1), уничтожались всякие звания, титулы, наименования гражданских чинов (дворянина, купца, мешанина, крестьянина), княжеские, графские и прочие титулы, наименования гражданских чинов (тайные, статские и другие советники) и устанавливалось одно общее для всего населения России наименование «гражданин Российской Республики» (ст. 2). Отменялись все соответствующие статьи доныне действующих законов (ст. 6).

Но советский законодатель не остановился на этом, используя институт гражданства в целях утверждения тоталитарного режима, не особо считаясь с правами и свободами граждан. Уже совместным Декретом ВЦИК и СНК от 15 декабря 1921г. СУ 1922. № 1. лишались права российского гражданства все лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917г. без разрешения советской власти (п. «б» ст. 1); лица, пробывшие за границей беспрерывно свыше пяти лет (п. «а» ст. 1); лица, имевшие право оптации российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом (п. «т» ст. 1); и, конечно же, все участвующие в какой-либо форме в контрреволюционных организациях или добровольно служившие в армиях, воевавших против советской власти (п. «в» ст. 1).

До образования СССР гражданство регулировалось законодательством советских республик СУ 1917. № З. Ст.31.. Г.В. Чичерин, делая доклад о союзном гражданстве на сессии ВЦИК СССР в 1924г., говорил, что Декларация прав человека и гражданина 1791г. заменила понятие подданного как объекта навязываемой воли понятием гражданина, т.е. участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощенном в виде государственной власти СССР. ЦИК 2-го созыва. 2-я сессия. Заседание ЦИК Союза ССР. 24 октября 1924г. Бюллетень № 13. С. 69..

Однако практика шла другим путем, и уже 13 ноября 1925г., было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «О лишении гражданства Союза ССР находящихся за границей и пропустивших срок регистрации...» СЗ. 1925. № 77.. По мере укрепления тоталитарного режима ужесточались и нормы института гражданства. Апогеем в этом плане стали нормы Постановления Президиума ЦИК СССР от 21 ноября 1929г. СЗ. 1929. № 76., по которому лица, отказавшиеся вернуться в Союз ССР, объявлялись вне закона (ст. 2). Далее в постановлении пояснялось, что влечет за собой «объявление вне законам пункт «а» -- конфискацию всего имущества осужденного; пункт «б» -- расстрел осужденного через 24 часа после удостоверения его личности. Это же относилось и к должностным лицам государственных учреждений, отказавшимся вернуться в пределы СССР, что квалифицировалось как измена (ст. 1).

К сожалению, и в более поздних законах о гражданстве, когда наметился поворот от тоталитарного режима, нормы о лишении гражданства, хотя и с оговоркой «в исключительном случае» (на пример, ст. 18 Закона СССР «О гражданстве СССР» Закон Союза ССР от 19 августа 1939г. «О гражданстве Союза ССР» // ВВС СССР. 1938. № 11.), продолжали иметь место. Впервые норма о невозможности лишения своего гражданства была закреплена в Законе РСФСР от 28 ноября 1991г. (п. 2 ст. 1 «Право на гражданство») Закон РСФСР от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховною Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 243.. Ныне данная норма закреплена в Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 6) и относится к важнейшим устоям основ конституционного строя нашего общества.

Как известно, в конституционном государстве институт гражданств является проявлением принципа равноправия всех членов общества.

Гражданство -- важнейший элемент конституционно-правового института правового положения человека и гражданина в РФ. Как правовой институт гражданство включает нормы, регулирующие общественные отношения между российским государством и личностью (собственными гражданами, иностранцами, лицами без гражданства).

С моральной точки зрения гражданство дает человеку чувство сопричастности к стране и ее народу, чувство собственной значимости.

Под гражданством в науке конституционного права принято понимать устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на лицо распространяется суверенная государственная масть как в пределах государства, так и вне его границ. Государство может требовать от гражданина выполнения обязанностей, даже если гражданин находится за пределами государства. В то же время государство должно защищать своих граждан, где бы они ни находились, оказывать им помощь и покровительство.

Такое понимание гражданства сложилось в науке конституционного (государственного) права достаточно давно. В 1925г. С.С.Кишкин в монографии, посвященной вопросам гражданства, характеризовал его как личную связь индивида и государства См: Кишкин С.С. Советское гражданство. М..1925. С. 5.. Исследуя принятый в 1938г. Закон о гражданстве СССР, Д.И. Гайдуков определял гражданство как принадлежность липа к социалистическому государству, которое дает ему права и возлагает политические обязанности См.: Гайдука Д.И. Гражданство СССР. М., 1940. С. 10.. А.И. Лепешкин давал более широкое определение гражданства, понимая под ним принадлежность липа к определенному государству, в силу чего на лицо распространяется власть этого государства как в его пределах, так и вне его границ См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. М., 1960. Т.1. С. 457..

В этом определении выделены главные сущностные черты, характеризующие гражданство.

Правовой характер связи лица с государство, образующий отношение гражданства, выражается в ее юридическом оформлении. Гражданство - правовое, а не фактическое состояние.

Граждан государства нельзя рассматривать как совокупность лиц, проживающих на его территории, ибо по этому признаку последние образуют население страны - категорию демократическую. Таким понятием охватываются не только граждане, но и проживающие в стране лица без гражданства, иностранные граждане.

Гражданином государства лицо является не в силу проживания его на территории, а вследствие существования между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Последние основаны на юридическом оформлении отношений гражданства. Оно выражается, во-первых, в их общем правовом нормировании, и, во-вторых, в индивидуальном юридическом оформлении гражданства каждого данного лица. Общее правовое нормирование заключается в том, что государство в законе устанавливает основания, по которым то или иное лицо признается гражданином государства, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов.

В отношении каждого человека гражданство юридически оформляется документами, подтверждающими его гражданство. Такими документами являются паспорт гражданина Российской Федерации, свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство. Государство также регистрирует такие акты гражданского состояния, как рождение и смерть своего гражданина.

Устойчивый характер отношений гражданства заключается в их постоянном характере, длящемся обычно от рождения до смерти гражданина, в установлении особого порядка их прекращении, не допускающего расторжения гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений по ходатайству гражданина требует согласия государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на это органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты.

Определение в Законе Российской Федерации гражданства как связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человеказнаменовало утверждение новой концепции взаимоотношения личности и государства.

В дальнейшем многие аспекты гражданства получали разработку в трудах отечественных государствоведов.

Ряд авторов, исследующих вопросы гражданства, привносят в его понятие новые моменты. Так. Б.С. Эбзеев говорит о гражданстве как о социальной, нравственной, психологической и политико-юридической общности личности и государства, выражающейся в обладании личностью гарантированными нравами и свободами, а также защитой государства своих граждан за границей См.: Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР. Саратов, 1982. С. 54..

И в современной юридической науке гражданство характеризуется как правовая связь лица и государства. Такое определение гражданства воспроизводится и в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002г. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002. №22. Ст. 2031.

Закон дает следующее определение: устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных нрав и обязанностей.

Демократизм принципов института гражданства в Российской Федерации закладывает и развивает традиции правового государства и гражданского общества. Среди них: право каждого на гражданство, запрет на лишение гражданства, недопустимость выдачи граждан Российской Федерации за пределы государства, равенство гражданства, единство гражданства, допущение двойного гражданства, сохранение гражданства Российской Федерации за лицами проживающими за границей, зашита государством граждан Российской Федерации за границей, сохранение гражданства при расторжении браков, сокращение безгражданства. Важно отметить, что эти принципы соответствуют нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.

Среди норм, регулирующие гражданство, ведущее место занимают нормы Конституции РФ. Конституция относит гражданство к числу предметов ведения Федерации (ст. 89). Основные вопросы гражданства в достаточно полном объеме регулируются Федеральным законом о гражданстве, принятом Госдумой 19.04.2002г. и вступившим в силу с 01.07.02г. До этого времени в России действовал Закон 1991г. (с изменениями и дополнениями), который не в полной мере соответствовал Конституции РФ.

Кроме того, в 1997г. Россия присоединилась к Европейской конвенции о гражданстве, в результате чего возникла необходимость приведения норм о гражданстве в соответствие с международными стандартами. Это и послужило основанием к разработке нового закона.

Однако некоторые положения Закона «О гражданстве РСФСР» 1991г. продолжают действовать и в настоящее время (п. «а» - «в» ст. 18; ч. 3. ст. 19, ст. 20 и 41). Эти нормы регулируют более льготный порядок приобретения или прекращения гражданства РФ по сравнению с нынешним законом.

Закон о гражданстве 2002г. регулирует широкий комплекс вопросов, связанных с гражданством, и прежде всего порядок признания гражданства, основания и условия его приобретения и прекращения, вопросы гражданства детей и родителей, опекунов и попечителей, недееспособных и ограниченно дееспособных лиц. В нем закреплены полномочия государственных органов, ведающих делами о гражданстве, регламентируется производство по делам о гражданстве. Закон устанавливает также порядок исполнения и обжалования решений по делам о гражданстве.

Кроме названного Закона нормы о гражданстве содержатся также в других федеральных законах, принятых в 1993--2002 гг. либо принятых в этот период в новой редакции с учетом постановлений Конституционного Суда РФ Закон РФ «О беженцах» от 19.02.93 в редакции Федерального закона от 28.06.97г., с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 21.07.98г., от 07.08.00; Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19.02.93г. в редакции Федерального закона от 20.12.95г. с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 07.О8.00г., 24.12.02г., и с учетом Постановления Конституционною Суда РФ от 21.11.02г.; Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24.05.99г... Также в РФ действуют различные подзаконные нормативные акты, регулирующие процессуальные вопросы приобретения и прекращения гражданства и другие вопросы, непосредственно связанные с гражданством.

Мировой опыт по вопросам гражданства обобщен рядом международно-правовых актов, в разное время признанных РФ и обязательных для нее: Всеобщая декларация нрав человека 1948г., в которой говорится, что каждый человек имеет право на гражданство, никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права его изменить; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966г.; Европейская конвенция о гражданстве 1997г. и др.

В настоящее время все отношения, связанные с гражданством, регламентируются Конституцией Российской Федерации и Законом о гражданстве Российской Федерации от 31 мая 2002г.

Отношения, связанные с гражданством республик РФ, регламентируются в их Конституциях и соответствующих законодательных актах. Действующая Конституция расширила число норм, регулирующих гражданство РФ. Причем наиболее важные нормы в этой области отнесены к основам конституционного строя.

Статья 6 Конституции РФ регулирует основы гражданства в нашей стране. Данная статья закрепляет порядок приобретения и прекращения гражданства на основании федерального закона. Принадлежность человека к гражданству того или иного государства имеет огромное значение, т.к. лицо наделяется всеми правами и свободами, а государство защищает своего гражданина, где бы он не находился. В Конституции подчеркивается, что каждый гражданин на территории России обладает всеми правами и несет равные обязанности. Одной из важнейших гарантий гражданства является закрепление в Конституции положения о запрещении лишения гражданства или права изменить гражданство. Граждане РФ по сравнению с лицами, которые законно находятся на нашей территории, но не являются гражданами России, имеют права и несут обязанности, присущие только гражданам государства, например, право избирать и быть избранным, право и обязанность защищать свое Отечество Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2000 г., С.13..