Порядок обращения в суд

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлен общий срок для обращения с административным исковым заявлением в суд - 3 месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219). Специальные сроки могут быть установлены для отдельных обращений. Так, исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 ст. 219 КАС РФ). Аналогичный десятидневный срок установлен для исковых заявлений о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя; органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения (ч. 3, 4 ст. 219 КАС РФ).

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Восстановление срока возможно, если он пропущен по уважительной причине. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.

Если заявитель выбрал вышестоящую инстанцию как место рассмотрения дела, то в этом случае несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд (ч. 6 ст. 219 КАС РФ). Именно поэтому в административном исковом заявлении нужно указывать сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении, дату ее подачи, результат рассмотрения (п. 9 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).

Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).

По своей форме административное исковое заявление о признании незаконными действий или решений должно соответствовать общим требованиям (ч. 1; п. п. 1, 2, 8, 9 ч. 2 и ч. 6 ст. 125 КАС РФ). В то же время с учетом специфики данных дел в заявлении необходимо указывать ряд дополнительных сведений, например: наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия); в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями). Исковое заявление должно содержать требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (п. 10 ч. 2 ст. 220 КАС РФ).

Наряду с документами, прилагаемыми к административному исковому заявлению в соответствии с общими требованиями ст. 126 КАС РФ, к нему прилагаются и дополнительные документы: копия ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа или от вышестоящего в порядке подчиненности лица, если таким органом или лицом была рассмотрена жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении.

В статье 222 КАС РФ предусмотрено такое действие, как отказ в принятии заявления. При этом основания для отказа являются общими для всех административных исков и установлены они непосредственно в части 1 ст. 128 КАС РФ:

1. Административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

2. Административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым данным Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

3. Из административного искового заявления не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

4. Имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.
5. Имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями данного Кодекса.

В этом перечне особый интерес представляют: возможность превентивного решения вопроса - на этапе принятия заявления - о том, что права и свободы заявителя не затронуты (п. 3), а также возможность заключить мировое соглашение (п. 4).

Заметим, что АПК РФ в принципе не предусматривает такого действия, как отказ в принятии заявления. В данной ситуации КАС РФ сохраняет традиции именно ГПК РФ, где имеются и сам отказ в принятии заявления, и аналогичное основание для такого отказа (п. 1 ч. 1 ст. 134).

В то же время новым и интересным законодательным решением следует признать положительное решение вопроса о возможности мировых соглашений в делах публичного производства (ст. 137 КАС РФ). Раньше постановка такого вопроса сама по себе вызывала споры и сомнения. Последовательно отстаивал возможность заключения мировых соглашений, а также использования других примирительных процедур в делах, возникающих из публичных правоотношений, А.Т. Боннер.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не только впервые позволяет это делать, но и оговаривает условия: примирение может касаться исключительно прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Это очень важные уточнения, поскольку мы видим главное: примирение как вариант взаимных уступок возможно, если соответствующие органы или должностные лица распоряжаются объемом прав, составляющих их компетенцию, берут на себя обязательства, которые по характеру службы могут и должны выполнить.
Необходимо обратить внимание и на возможность применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ).

В то же время, согласно части 3 ст. 85 КАС РФ, к мерам предварительной защиты не относится приостановление действий или решений должностного лица. Полагаем, что в ближайшем будущем Верховный Суд Российской Федерации разъяснит порядок действия указанного правила.

Ранее ГПК РФ предусматривал 10-дневный срок для рассмотрения дела, и только Верховный Суд Российской Федерации рассматривал дело в двухмесячный срок. В КАС РФ этот подход несколько изменен: общий срок рассмотрения административного дела составляет 1 месяц, а в Верховном Суде - 2 месяца. Однако для ряда таких дел установлен 10-дневный срок (ст. 226 КАС РФ). К ним относятся:

1) административные дела об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования;

2) административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя;

3) административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения;

4) административные дела, возбужденные до дня проведения публичного мероприятия, рассматриваются судом в 10-дневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню его проведения.

Сроки рассмотрения могут быть сокращены еще больше: например, административные дела, возбужденные в день проведения публичного мероприятия, подлежат рассмотрению в этот же день. Суд рассматривает дела в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день и до этого дня административное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено (ч. 7 ст. 241 КАС РФ).

Таким образом, в КАС РФ сохранен подход, в соответствии с которым нарушенные права должны восстанавливаться как можно быстрее, и для тех дел, где сокращенный срок рассмотрения имеет принципиальное значение, сохранен 10-дневный срок рассмотрения. А увеличение срока рассмотрения может быть объяснено, в частности, привлечением достаточно большого круга лиц, участвующих в деле (заинтересованных лиц, второго административного ответчика) и активной ролью суда.

Что касается порядка проведения судебного разбирательства, то здесь важным является вопрос об обязательности явки кого-либо из его участников.

В соответствии с частью 7 ст. 226 КАС РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и в случае их неявки наложить судебный штраф в порядке и размере, установленных ст. 122 и 123 данного Кодекса.

Более того, если явка является обязательной в соответствии с законом или признана судом обязательной, к лицу, участие которого в судебном разбирательстве необходимо, может быть применена мера процессуального принуждения в виде обязательства о явке (ст. 121 КАС РФ). В качестве меры предварительной защиты выступает и привод лица, участие которого в судебном разбирательстве обязательно в соответствии с законом или признано судом обязательным (ч. 1 ст. 120 КАС РФ). Таким образом, подобные меры применимы и к сторонам административного судопроизводства.

В то же время неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной (ч. 6 ст. 226 КАС РФ).

Что касается объема и характера проверки, то здесь следует отметить, что суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, являющегося административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия), и выясняет в полном объеме обстоятельства, необходимые при разрешении таких дел (ч. 8 ст. 226 КАС РФ).

Такими необходимыми и подлежащими выяснению обстоятельствами являются следующие:

1) факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдение сроков обращения в суд;

3) соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (ч. 9 ст. 226 КАС РФ).

В целом предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации полномочия суда (в том числе связанные с осуществлением доказательственной деятельности и выбором мер предварительной защиты) свидетельствуют об усилении его роли при рассмотрении дел данной категории.