Статья 104

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

1. Комментируемая статья регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента. Речь идет о юридически значимом внесении, которое делается особо уполномоченными на то Конституцией лицами - субъектами права законодательной инициативы. Никто не лишен права обращения в парламент с законодательными предложениями. Но если во всех иных случаях парламент волен решать, будет он рассматривать это предложение или нет, то в случае, когда речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательной процедуры; другое дело, что в конечном итоге внесенный законопроект может быть отклонен.

Часть первая комментируемой статьи дает перечень субъектов законодательной инициативы. В сравнении с прежней Конституцией он сократился; из него исключены не только не существующий более Президиум Верховного Совета, но и постоянные комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации. Тем не менее, и ныне конституционный перечень субъектов законодательной инициативы шире, чем в большинстве зарубежных конституций. В них, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство (в США, например, только депутаты), к которым некоторые из этих конституций добавляют либо верхнюю палату парламента (если законопроекты можно вносить только в нижнюю), либо парламентские комитеты.

Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства государства. Тем не менее, не исключено, что активное использование многочисленными субъектами Федерации этого права может привести к некоторой инфляции законодательных инициатив.

Трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации - право законодательной инициативы предоставлено «по вопросам их ведения». Под этим следует понимать выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя. Системы общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обосновано предоставление их высшим инстанциям - Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - права законодательной инициативы. Иное дело Конституционный Суд; проверка конституционности законов плохо совместима с правом законодательной инициативы.

Конституция и законодательство не содержат каких-либо критериев, разграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом Российской Федерации, а по каким Правительством Российской Федерации. Не исключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутатами, должны быть именными.

Законопроекты вносятся в порядке законодательной инициативы только в Государственную Думу Федерального Собрания. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты - Государственной Думы, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или нет принятый нижней палатой закон.

2. Из текста части второй статьи 104 следует, что законодательная инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта; недостаточно ограничиться лишь внесением предложения о необходимости издания закона. Регламент Государственной Думы содержит ряд дополнительных правил внесения законопроекта. Он должен сопровождаться развернутым обоснованием, перечислением тех нормативных актов, которые в случае принятия закона должны быть отменены, финансово-экономическим обоснованием, если реализация законопроекта требует затрат. Соблюдение этих и иных предусмотренных Регламентом правил при внесении законопроекта проверяется Советом Государственной Думы, который направляет затем законопроект в соответствующий комитет. Право отзыва субъектом законодательной инициативы внесенного им законопроекта Регламентом Государственной Думы не урегулировано. Мировой парламентский опыт подсказывает два решения: отзыв возможен до принятия законопроекта во втором чтении; отзыв возможен на любой стадии, но при этом другой субъект, обладающий правом законодательной инициативы, может взять законопроект «на себя», и законодательный процесс продолжается.

3. В парламентах большинства стран действует особый порядок рассмотрения так называемых финансовых законов. Делается это для того, чтобы избежать увеличения предусмотренных бюджетом государственных расходов или сокращения государственных доходов. Предусмотренный Конституцией Российской Федерации усложненный порядок внесения налоговых законопроектов, законопроектов, связанных с финансовыми обязательствами государства или же с дополнительными бюджетными расходами, более чем оправдан в современных условиях, когда страна и государство переживают серьезные финансово-экономические трудности. Такого рода законопроекты могут быть внесены в порядке законодательной инициативы только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Эта мера является преградой на пути использования законодательной инициативы депутатами в популистских целях или под давлением лоббистских структур, а также использования законодательной инициативы законодательными органами субъектов Федерации в местнических целях, противостоящих общегосударственным интересам.