Статья 15

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются.

Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

1. Общее назначение частей первой и второй комментируемой статьи - определить главенствующее место Конституции в правовой системе, закрепить соотношение Конституции и законов с другими правовыми актами, принимаемыми в Российской Федерации, т.е. на всех уровнях системы власти, включая самоуправление. Хотя ныне действующая Конституция, в отличие от предыдущих, не содержит в своем официальном наименовании дополнительных слов «Основной Закон», но нет сомнений, что она таковым актом является.

Положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, указывает на ее верховенство над всеми другими правовыми актами, действующими на территории России. Это положение конкретизируется в той же статье предписанием, согласно которому даже законы, а тем более иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Естественно, данное положение не распространяется на конституционные федеральные законы о внесении поправок и изменений в Конституцию (см.комментарий к статьям 136 и 137).

Верховное место Конституции Российской Федерации во всей правовой системе, действующей на территории России, подкрепляется усложненным порядком ее пересмотра, внесения в нее поправок и изменений (см.комментарий к статьям 135, 136 и 137).

Положение Конституции о прямом ее действии весьма знаменательно. Такой записи в предыдущих Конституциях России не было. Оно подчеркивает, что Конституция - не пропагандистский документ, а нормативный правовой акт, статьями которого надлежит руководствоваться, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах, в органах исполнительной власти. Это во многих случаях не избавляет законодательные органы от необходимости конкретизации положений Конституции в текущем законодательстве, подкрепления их нормами как материального, так и процессуального права. В ряде конституционных статей содержатся отсылки к текущему законодательству. Например, в статье 6 записано, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения. Эта норма в конкретизации не нуждается. В то же время в данной статье содержится отсылочная норма о том, что такое гражданство «приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом». Закрепив неприкосновенность жилища, Конституция в статье 25 допускает, однако, проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц «в случаях, установленных федеральным законом»; не заглянув в этот закон, нельзя понять точных границ действия главного принципа и нельзя определить, была ли нарушена конституционная норма в том или ином конкретном случае проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц.

2. Часть вторая той же статьи конкретизирует часть первую. Если в первой говорится об обязательности Конституции Российской Федерации на всей территории России, то во второй-об обязательности Конституций и законов для всех, кому они могут быть адресованы, -для всех органов государственной власти (значит, и для органов субъектов Федерации) и для органов местного самоуправления, для должностных лиц, граждан и их объединений.

К ведению Российской Федерации отнесен, в частности, контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов (см.комментарий к статье 71), а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (см.комментарий к статье 72). Запрещено ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (см.комментарий к статье 133). Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а установив при рассмотрении дел несоответствие какого-либо акта законам, суд принимает решение в соответствии с законом (см.комментарий к статье 120). Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (см.комментарий к статье 125).

3. Под официальным опубликованием нормативного правового акта понимается помещение его текста (со всеми реквизитами) в специальном издании. Перечень таких изданий и порядок опубликования в них текстов актов определяются в законодательстве.

В соответствии с Федеральным законом, принятым Государственной Думой 25 мая 1994 г., одобренным Советом Федерации 1 июня 1944 г. и подписанным Президентом Российской Федерации 14 июня 1994 г., «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу сразу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов (статьи 4-7).

Федеральные законы и федеральные конституционные законы обнародуются Президентом Российской Федерации (статьи 107, 108). По смыслу части третьей статьи 15 официальному опубликованию подлежат все законы (без каких-либо изъятий).

Согласно статье 8 названного Федерального закона, «Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов; в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Публикуемые в «Собрании законодательства Российской Федерации» акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты.

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование акта, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата подписания, регистрационный номер.

При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата принятия, регистрационный номер.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме (статья 9).

Ведомственные акты публикуются в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» Согласно этому Указу, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Затем они подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации.

Впервые в российском законодательстве требование о вступлении закона в силу только после официального опубликования было сформулировано в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Причем это касалось лишь законов, предусматривающих наказание граждан или ограничение их прав и свобод (статья 35). В апреле 1992 года в Конституцию РСФСР 1978 года была внесена норма о том, что «незнание официально опубликованного закона не освобождает от ответственности за его несоблюдение» (статья 67 4). К числу установлений, определяющих основы конституционного строя, анализируемое положение было отнесено лишь в действующей Конституции Российской Федерации. В части третьей статьи 15 указаны последствия несоблюдения требований об официальном опубликовании законов и других нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан. Если они не опубликованы официально, то не применяются, т.е. не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования отношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за неисполнение содержащихся в них предписаний.

4. Впервые в истории нашей страны в Конституцию включено положение, объявляющее принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы. Тем самым открывается возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти, включая суды. Заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споров между собой и с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями.

Статья 15 Конституции вводит в российскую правовую систему две категории международно-правовых норм.

Во-первых, речь в ней идет об общепризнанных принципах и нормах международного права. Имеются в виду принципы и нормы, установленные и признанные международным сообществом государств, т.е. обязательные для всех его членов. В международно-правовой доктрине и практике такие нормы обычно обозначаются как нормы общего международного права. К ним относятся нормы, содержащие основополагающие принципы международного права, нормы общего международного обычного права и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

В международном праве нет нормативного акта, который исчерпывающим образом перечислял бы общепризнанные его принципы и нормы. Правоприменительные органы, в частности суды, должны в каждом конкретном случае рассматривать различные «свидетельства» или доказательства признания международным сообществом того или иного конкретного принципа или нормы. При этом им надлежит опираться на общепризнанное определение источников общего международного права, содержащееся в статье 38 Статута Международного Суда ООН. Так, международный обычай определяется этим Статутом как «доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы». Соответственно, правоохранительные органы должны исследовать имеющиеся доказательства наличия всеобщей практики и признания этой практики юридически обязательной со стороны членов международного сообщества. В рамках подобного исследования важное значение должно придаваться международно-правовой позиции России.

Во-вторых, часть четвертая статьи 15 упоминает международные договоры Российской Федерации. Хотя в данном случае не говорится о договорах, ратифицированных Российской Федерацией, речь должна идти, прежде всего, о таких договорах. В то же время формулировка статьи 15, в принципе, допускает применение и тех договоров, которые были заключены от имени Российской Федерации соответствующими компетентными на то ее органами без обязательства представления их Федеральному Собранию на ратификацию. Следует иметь в виду то, что часть четвертая статьи 15 не содержит требования официальной публикации международных договоров в качестве непременного условия их применимости. Можно, однако, утверждать, что международные договоры, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это вытекает из общего принципа, установленного частью третьей статьи 15; поскольку в ней говорится о необходимости официальной публикации любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, то очевидно, что это требование относится и к нормативным актам международно-правового характера.

В настоящее время, согласно статье 3 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Согласно части четвертой статьи 15, правила международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам внутренних законов. Это означает, что в случае обнаружения противоречия между международным договором и законом правоприменительные органы должны руководствоваться не правилами закона, а нормами, содержащимися в договоре. Договор обладает приоритетом в отношении любых законов, как федеральных, так и законов субъектов Федерации, принятых до заключения договора или после того. В то же время из части четвертой статьи 15 вытекает, что договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции Российской Федерации. Политико-правовые последствия введения в новую Конституцию России части четвертой статьи 15 во многом будут зависеть от последующей правоохранительной практики. До настоящего времени практика непосредственного применения норм международного права у нас фактически отсутствовала (Важное исключение составляют, однако, некоторые решения Конституционного Суда Российской Федерации, который ссылался на международное право при решении отдельных вопросов.) Между тем прямое действие международных норм на территории любого государства порождает ряд чрезвычайно сложных правовых проблем, связанных, в частности, с правильным установлением действующего права. Эти проблемы особенно остро встанут в правоприменительной практике общих судов, которые не имеют сколь-либо значительного опыта в данной сфере. Представляется, что в ближайшем будущем было бы желательным дать определенные разъяснения и рекомендации правоохранительным органам, в особенности судам, по данному вопросу. Важное значение имели бы, например, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по применению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Значение рассматриваемой конституционной новеллы выходит за рамки технико-юридической проблемы имплементации (дословно от лат. implere - наполнять, исполнять) норм международного права во внутреннем праве. Согласно части четвертой статьи 15, любые международно-правовые обязательства России автоматически становятся частью ее правовой системы и соответственно могут непосредственно применяться самыми различными органами власти, в том числе судами. Это означает, что отныне принятие международных обязательств не ограничивается чисто «внешним» эффектом отношений России с зарубежными партнерами. Разработка международных норм одновременно будет иметь «внутренний» эффект, ведущий к далеко идущим последствиям во внутригосударственной правовой системе. Из сказанного следует, что нормы части четвертой статьи 15 должны оказать самое непосредственное влияние на деятельность дипломатических представителей России во время международных переговоров и на процесс ратификации российским парламентом новых международных договоров России. Все участвующие в этих процессах лица и органы должны считаться с тем, что принятие новых международных обязательств, в частности подписание и ратификация договоров, может вести к автоматическому изменению норм российской правовой системы. Соответственно, необходим новый, более осторожный и взвешенный подход к выработке международных договоренностей, в особенности конкретных формулировок норм, с учетом их возможного прямого действия на территории России.