Глава 2. Современная система социального обеспечения: правовое регулирование и тенденции его развития.

В процессе своей жизнедеятельности каждый человек, так или иначе, попадает в опасные ситуации, которые могут влиять на состояние его здоровья и трудоспособности вследствие чего он подвергается риску потерять основной источник средств к существованию. К таким обстоятельствам относятся: болезнь, старость, инвалидность, потеря кормильца и другие. Преодолеть их в большинстве случаев невозможно, поскольку они предопределены объективными социально-экономическими условиями, тесно связаны с производственной деятельностью, не могут зависеть от воли отдельного человека. Но они прямо влияют на социальную стабильность общества, поэтому государство принимает на себя часть ответственности за их наступление и создает систему социальной защиты, предоставляет социальные пособия, государственные пенсии и услуги. Концепция социальной защиты населения Российской Федерации применительно к новым политическим и экономическим условиям находится в процессе разработки. Отсутствует и единое мнение ученых по отдельным ее положениям. В широком смысле под социальной защитой понимают деятельность государства, направленную на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, на создание условий для самоопределения и утверждения в жизни. В своих работах Мачульская Е.Е определяет, что «в узком смысле социальная зашита, представляет из себя систему правовых и экономических институтов обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально-приемлемого уровня жизни». Все категории населения нуждаются в социальной защите, покровительстве со стороны государства, в государственном содействии при получении работы, образования, приобретения жилья и т.д. Социальное государство, которым и является Россия согласно ст. 7 Основного закон, как раз и обеспечивает такую социальную защиту. Но социальную защиту следует разграничивать с социальным обеспечением. В научной и учебной литературе можно встретить различные формулировки социального обеспечения и разные мнения о взаимосвязи его с такой категорией, как " социальная защита". Например, П. Д. Павленок трактует социальное обеспечение как " государственную систему обеспечения и обслуживания престарелых и нетрудоспособных граждан, а также семей, имеющих детей", делая акцент на категориях граждан, которые имеют право на это. Также он утверждает, что " согласно Федеральному закону " Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации, социальное обеспечение является составной частью социального обслуживания" 1. Однако более правильным, на взгляд автора, и логичным будет рассматривать социальное обслуживание и социальное обеспечение как, безусловно пересекающиеся понятия, но в контексте социальной защиты. И если в период советской власти к пониманию социального обеспечения подходили с патерналистской точки зрения, то в современных условиях в связи с появлением на рынке труда других собственников " прослеживаются тенденции разгосударствления социальной сферы и освобождения государства от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг". Поэтому наряду с понятием " социальное обеспечение" в последние годы употребляется понятие " социальная защита", которые, по мнению З. П. Замараевой, не являются синонимичными, поскольку социальное обеспечение есть одна из форм социальной защиты, где преобладают принципы государственной организации с очень ограниченным использованием.

В российской социальной практике термин " социальная защита" стали активно применять в начале 90-х годов в связи с переименованием системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты населения. В то же время существенная активизация деятельности государства по социальной поддержке населения иными по сравнению с социальным обеспечением средствами и мерами способствовала возникновению дискуссий в научных кругах, одним из результатов которой, как отмечает М. И. Лепихов, " стал вывод о возможной трансформации системы социального обеспечения в систему социальной защиты и постепенной замене понятий".

Взаимосвязь социальной защиты и социального обеспечения, как отмечает В. П. Юдин, " наиболее объективно можно выявить на базе международного опыта правового регулирования обеих этих общественных категорий" 3. В учебнике К. Н. Гусова в качестве примера представлена Конвенция МОТ № 102 " О минимальных нормах социального обеспечения", которая устанавливает виды социальной защиты (семейные пособия, медицинское обслуживание, пенсии по старости и др.) в зависимости от разновидности социальных и несоциальных факторов;. Исходя из этого, можно судить о том, что социальная защита в качестве объекта может иметь отношения и не связанные с социальным обеспечением. А это доказательство того, что эти категории всё же различны.

По мнению многих авторов, таких как Е. И. Холостова, З. П. Замараева, К. Н. Гусов, М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова, " социальная защита" является комплексной категорией, собирательным понятием и вбирает в себя категорию " социальное обеспечение".

В современных условиях предпочтительней, на взгляд автора, будет рассматривать социальную защиту в системе, в которую как часть, как форма выражения включено социальное обеспечение.
Социальное обеспечение представляет собой один из блоков социальной защиты населения и имеет более узкие параметры действия. Оно сложилось как система защиты граждан от наступления жизненных обстоятельств, которые влекут за собой утрату или снижение дохода либо повышенные расходы, малообеспеченность.

Само социальное обеспечение в данном случае представляет собой форму реализации социальной защиты, совокупность общественных отношений по распределению внебюджетных фондов социального страхования и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей населения в случаях утраты заработка или трудового дохода, несения дополнительных расходов по содержанию и воспитанию детей, поддержке других членов семьи, нуждающихся в уходе, отсутствия средств в объеме прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также по оказанию медицинской помощи и социальному обслуживанию. К числу сущностных признаков социального обеспечения на современном этапе можно отнести: во-первых, государственный характер устанавливаемых в обществе организационно-правовых способов распределения совокупного общественного продукта через систему социального обеспечения; во-вторых, законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для предоставления тех или иных видов социального обеспечения; в-третьих, закрепление в нормах права либо в договорах, санкционированных государством, круга лиц, подлежащих обеспечению; в-четвертых, нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно не может быть, путем законодательного закрепления видов обеспечения, его уровня и условий предоставления.

Некоторые ученые выделяют и иные конститутивные признаки социального обеспечения. Так, Р.И. Иванова относит к их числу следующие:

1) объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты по поддержанию (предоставлению) определенного уровня жизнеобеспечения;

2) особые фонды, источники социального обеспечения;

3) особые способы создания этих фондов;

4) особые способы предоставления средств существования;

5) закрепление правил предоставления социального обеспечения в социальных, в том числе правовых, нормах.

С формулировкой первого признака трудно согласиться, поскольку сами по себе объективные основания лишь вызывают потребность в особом механизме социальной защиты, однако функционирование его всегда связано с признанием обществом, государством этих оснований в качестве социальных рисков, влекущих соответствующие юридические обязанности по предоставлению социального обеспечения. В реальной жизни объективных оснований, влекущих потребность человека в социальной помощи, всегда намного больше тех, которые признаются государством социально уважительными. Вся история развития систем социального обеспечения – убедительное доказательство того, что перечень объективных оснований, признаваемых социальными рисками, непрерывно расширяется, однако вряд ли он когда-либо станет полностью тождествен реально существующим объективным причинам, вызывающим потребность человека в социальной помощи.

Что касается второго, третьего и четвертого конститутивных признаков социального обеспечения, выделяемых Р.И. Ивановой, то они отражают разные стороны одного, сущностного признака – способа организации социального обеспечения.

Сущность социального обеспечения проявляется в его функциях: экономической, социальной, политической, демографической и других.

Экономическая функция социального обеспечения заключается в  его положительном воздействии на экономику, на интересы и потребности людей как участников процесса производства. Она имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из ряда взаимосвязанных подфункций: распределительной, обеспечительной и производственной. С помощью распределительной подфункции происходит доведение до потребителей специфических материальных благ и услуг особым экономическим способом. Данная подфункция заключает в  себе способы аккумуляции средств в  особых фондах и их распределения на различные цели — это действия органов государства, органов местного самоуправления, организаций по отчислению денежных средств в  фонды, предназначенные для социального обеспечения, по направлению указанных средств для выплаты пенсий, пособий, обслуживания пенсионеров и др.

Сущность обеспечительной подфункции состоит в  поддержании достаточного уровня материального благосостояния лиц, для которых средства социального обеспечения (пенсии, пособия и проч.) являются источником существования, в  предупреждении обнищания народа. Производственная подфункция включает в  себя стимулирование граждан к труду, а также повышение производительности труда, воспроизводства рабочей силы путем создания благоприятных условий для формирования способности к труду у несовершеннолетних и освобождения трудовых ресурсов от пожилых и нетрудоспособных работников. Тем самым социальное обеспечение способствует созданию рыночных отношений, проведению экономических реформ.

2) Социальная функция отражает взаимосвязь социального обеспечения и социальной подсистемы общества. Социальное обеспечение направлено прежде всего на предупреждение, смягчение или устранение последствий наступления различных жизненных ситуаций. В зависимости от конкретной ситуации в  социальной функции можно выделить защитную, реабилитационную и компенсационную подфункции. Защитная подфункция заключается в  защите граждан от неблагоприятных последствий наступления жизненных ситуаций (болезнь, инвалидность, старость и т.п.), а также от последствий перехода к рыночной экономике (безработица и т.п.). Это происходит путем выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, предоставления услуг и т.д.

Реабилитационная подфункция состоит в  восстановлении физических и иных способностей нетрудоспособных, приспособлении их к труду. Она осуществляется с  помощью таких видов обеспечения, которые помогают восстановлению трудоспособности граждан и вовлечению их в  трудовую деятельность (пенсии по инвалидности, пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, снабжение их протезно-ортопедическими изделиями и средствами передвижения и т.д.).

Компенсационная подфункция — это возмещение утраченного заработка или дохода, а также повышенных расходов в  случае утраты заработка или дохода, снижения уровня материальной обеспеченности в  связи с  уходом на пенсию по старости, инвалидности, при потере кормильца, в  случае рождения ребенка, при повышении розничных цен на предметы потребления, безработице и др.

3) В политическую функцию входит связь между социальным обеспечением и политикой, прежде всего социальной политикой. Социальное обеспечение служит средством, с  помощью которого реализуются цели социальной политики. Его институты и учреждения способствуют практическому осуществлению социально-политических мероприятий, намеченных государством. Социальное обеспечение играет важную роль в  решении ряда общих задач социальной политики в  современный период: предотвращении дальнейшего снижения жизненного уровня населения, улучшении материального положения его различных групп и слоев, снижении роста социальной напряженности в  обществе.

4) Духовно-идеологическая функция социального обеспечения обусловлена связью между социальным обеспечением и духовно-идеологической сферой общества. Социальное обеспечение взаимодействует как с  социальной сферой в  целом, так и с  ее компонентами — различными формами и уровнями общественного сознания, прежде всего с  идеологией, моралью, социальной психологией. Поэтому в  составе данной функции можно условно выделить идеологическую, моральную и социально-психологическую подфункции.

Идеологическая подфункция составляет отношения между социальным обеспечением и идеологией. Идеология отражает воззрения классов и слоев общества на различные стороны жизни, в  том числе и на социальное обеспечение, активно влияет на его характер и сущность. В свою очередь, эффективное социальное обеспечение положительно воздействует на сознание людей, укрепляет их доверие к государству.

Моральная подфункция охватывает связь между социальным обеспечением и этическими воззрениями, существующими в  данном обществе. Существенное значение здесь имеют этические взгляды общества на отношение к малообеспеченным, детям, старикам, инвалидам. Социальное обеспечение включает предоставление материальной помощи экономически неактивным гражданам, обеспечение семей, потерявших кормильца, помощь в  воспитании детей и т.д. Кроме того, благодаря моральной подфункции социальное обеспечение способствует укреплению нравственных начал в  обществе.

Социально-психологическая подфункция основана на взаимосвязи социального обеспечения и социальной психологии. Для человека особое значение имеет уверенность в  завтрашнем дне. Социальное обеспечение способствует реализации уверенности людей в  будущем, их социальной защищенности, тем самым оказывая положительное воздействие на развитие социальной психологии.

5) Демографическая функция подразумевает воздействие социального обеспечения на демографические процессы, происходящие в  обществе. Состояние социального обеспечения зависит от демографической структуры населения, характера демографических процессов. В свою очередь, социальное обеспечение оказывает активное положительное влияние на демографические процессы. В содержание демографической функции входит материальное стимулирование создания, развития и укрепления семьи, повышения рождаемости и др.

Социальное обеспечение как система социально-экономических и правовых мер определенным образом организована и имеет свою сложную структуру, отражающую организационно – правовые способы осуществления социального обеспечения.

В.С. Андреев ввел в научный оборот такую правовую категорию как «формы социального обеспечения», понимая под ними организационно-правовые способы социального обеспечения. В частности, он писал: «Государственная система социального обеспечения выступает в нескольких организационно - правовых формах, что связано со спецификой обеспечения отдельных категорий трудящихся с учетом особенностей их общественно полезной деятельности и видов обеспечения». Для каждой из форм социального обеспечения, как указывал В.С. Андреев, специфичны: круг обеспечиваемых; способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его.

Данное концептуальное положение известного советского ученого сохраняет свою актуальность и на современном этапе с учетом тех изменений, которые произошли в экономике и социальной жизни нашей страны. Значение организационно-правовых способов осуществления социального обеспечения заключается в том, что они позволяют государству и обществу наиболее рационально распределять через систему социального обеспечения валовой внутренний продукт, положив в основу такого распределения принципы социальной справедливости.

В систему социального обеспечения можно внести следующие организационные формы:

Государственное социальное страхование.

Государственное социальное обеспечение за счет бюджетных средств.

Государственная социальная помощь.

Государственное социальное обслуживание.

Обязательное социальное страхование – это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством, иных категорий граждан вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных, установленных законодательством, социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию. Обязательное социальное страхование – это система самообеспечения застрахованных, за которых в принудительном порядке все работодатели (страхователи) уплачивают страховые взносы. Указанные платежи являются отложенной частью оплаты труда, за счет таких платежей предоставляется обеспечение застрахованным при наступлении страхового случая. Организует и регулирует эту систему само государство. Видами социального страхования являются: а) медицинское страхование; б) пенсионное страхование; в) страхование на случай временной нетрудоспособности; г) страхование в связи с материнством; д) страхование на случай смерти застрахованного лица или несовершеннолетнего члена его семьи; е) страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Социальное обеспечение за счет бюджетных средств. К кругу обеспечиваемых субъектов данной формы относится все население страны. Финансовым источником, гарантирующим каждому реализацию конституционного права на социальное обеспечение, как уже выше говорилось, являются бюджетные средства, аккумулируемые как в федеральном государственном бюджете, так и в бюджетах регионов.

Виды обеспечения, предоставляемые указанному кругу лиц, устанавливаются федеральными законами и подзаконными актами федерального уровня. Право на их получение не связано с трудовой деятельностью человека, в связи, с чем в данный круг обеспечиваемых входят и те лица, которые работают. К этим видам относятся: социальные пенсии; пособия по безработице, по уходу за ребенком; иные социальные выплаты в связи с материнством и на несовершеннолетних детей; субсидии и компенсационные выплаты; государственная социальная помощь, социальная доплата к пенсии, ежемесячные денежные выплаты инвалидам в связи с монетизацией льгот; медицинская и лекарственная помощь, санаторно-курортное лечение, различного рода социальные услуги и льготы. Ни одна из указанных денежных выплат не соизмеряется с заработком человека (если даже он его имеет) и ни один из видов «натурального» социального обеспечения не зависит от его трудового вклада. В систему органов, компетентных осуществлять социальное обеспечение в рамках рассматриваемой формы, входят органы социальной защиты населения, образования, здравоохранения, опеки и попечительства и др.

Государственная социальная помощь — это форма социального обеспечения, которая состоит в предоставлении государством малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации на период нуждаемости денежных выплат и натуральных выдач в целях удовлетворения основных потребностей и доведения их доходов до прожиточного минимума. В современных социально-экономических и политических условиях постоянно возникают новые обстоятельства, в связи с которыми граждане утрачивают средства существования, несут дополнительные расходы, попадают в трудные жизненные ситуации и нуждаются в социальной поддержке со стороны государства. При отсутствии средств существования в объеме прожиточного минимума нуждающиеся граждане приобретают право на различные виды социальной помощи:

- денежные выплаты (социальные пособия, субсидии);

- натуральные выдачи (топливо, одежда, обувь, медикаменты, продукты и пр.).

Независимо от индивидуального или среднедушевого дохода отдельным категориям граждан (инвалидам и участникам Великой Отечественной войны и др.) предоставляется набор социальных услуг (дополнительная бесплатная медицинская помощь, путевки на санаторно-курортное лечение и др.). Источником финансирования всех видов социальной помощи служат бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ. Что касаемо государственного социального обслуживание то, оно представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-правовых, социально-бытовых, психолого-педагогических, социально-медицинских услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Кроме основных организационно-правовых форм можно сказать о том, что система социального обеспечения организованна на всех уровнях территориального устройства. Так Шайхатдинов В. Ш. выделял 3 уровня социального обеспечения на основе территориального устройства РФ:

- Централизованное социальное обеспечение (федеральный уровень) – на этом уровне реализуется общая политика государства в сфере социального обеспечения, устанавливаюсь общие нормы и стандарты социального обеспечения для всех субъектов федерации.

- Региональное социальное обеспечение (региональный уровень) - субъекты РФ принимают собственные законы и другие акты, которые не могут понизить федеральный уровень стандарта в социальном обеспечении. И, следовательно, данный уровень может быть только повышен. Субъект федерации может устанавливать свои организационно-правовые формы дополнительных мер социального обеспечения определенных категорий населения на уровне субъекта за счет собственных финансовых источников.

- Социальное обеспечение на местном, локальном уровне – к нему можно отнести локальные формы дополнительных мер социальной защиты, которые устанавливаются органами местного самоуправления, коллективными договорами, субъектами социально-партнерских соглашений.

В наше время локальные формы имеют важное значение, так как именно они максимально приближены к человеку. Таким образом, можно сказать о том, что система социального обеспечения представляет собой сложную многоуровневую структуру, которая играет основополагающую роль при реализации населением их конституционного права на социальную защиту.