Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин " принципы государственной службы" указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе.

Говоря о принципах государственной службы, имеются в виду требования, которые являются всеобщими и обязательными для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, и которые охватывают все организационные, правовые и другие стороны, составляющие содержание государственной службы. Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих[24].

Значение принципов государственной службы заключается, во-первых, в том, что они должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; раскрывать общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих. Во-вторых, принципы государственной службы должны устанавливать важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т.е. отражать объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности. В-третьих, принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они должны обусловливать устанавливаемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. В-четвертых, каждый в отдельности принцип государственной службы отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны; соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов.

Значение принципов государственной службы определяет особые условия их реализации. В рамках данной статьи обратимся к проблемам реализации одного из основных принципов государственной службы - принципа равного доступа к государственной службе.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе[25]. Запрещена всякая дискриминация при поступлении на службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено в ч. 2 ст. 19 Конституции.

Эффективность государственной службы во многом зависит от того, насколько в законах, программах, проектах учтены интересы и мужчин и женщин, а также насколько они представлены на уровнях принятия решений.

Проблему гендерного равенства можно считать ключевой для определения степени демократизации общества. Именно гендерное равенство справедливо называют фундаментом современной демократии, главным качеством которой является участие всех граждан – как мужчин, так и женщин в определении целей и путей общественного развития.

Статистика государственной службы на начало 2015 года[26] наглядно демонстрирует гердерную ассиметрию в системе государственной службы. В федеральных государственных органах на государственных должностях Российской Федерации и должностях федеральной гражданской службы находилось всего 605858 человек из них мужчин 173494, женщин 432364 человек, что в процентном соотношении составило 28, 6 % и 71, 4 % соответственно. Как видно, что основное большинство должностей гоударственной гражданской службы занимают женщины. В то же время, несмотря на существующее равенство в правах и на тот факт, что женщины представляют собой более двух третьих количественного состава государственной службы РФ, они продолжают быть недостаточно представленными в процессе принятия решений в области политики и общественной жизни.

Созданию подготовленного к управлению в новых условиях состава государственных служащих, способных профессионально и эффективно реализовать задачи и функции органов государственной власти должен способствовать кадровый резерв государственной службы, способствующий привлечению талантливых, прогрессивно мыслящих и целеустремленных людей к работе в приоритетных проектах государственного сектора Российской Федерации, но и здесь налицо гендерные проблемы.

Немаловажны в управлении гендерным паритетом в условиях государственной службы и исторически сложившиеся стереотипы в российском обществе, когда основное место женщины на службе определено на базе типично женских и типично мужских качеств[27].

Очевидно, что нужны четко разработанные критерии эффективности гендерной политики государственной службы по созданию равных возможностей для самореализации мужчин и женщин на государственной службе, которыми могут стать: 1) степень выравнивания статусных позиций; 2) регулярные статистические исследования гендерного состояния государственной службы, а так же учебных заведений, готовящих государственных и муниципальных служащих; 3) наличие законодательно-правовой базы в области гендерного равенства в условиях государственной службы.

Исходя из сказанного: 1) необходима активная позиция государства в вопросах повышения гендерного образования в России; 2) необходимо изменение оценки эффективности работы государственных служащих основе их профессионального вклада в порученное дело; 3) необходимо привлечь СМИ к пропаганде гендерного равенства в России в целом и в системе государственной службы в частности.

В противном случае, недооценка гендерной составляющей будет негативно сказываться на институте государственной службы, подрывать авторитет демократической системы ценностей. Реализация гендерной политики в системе государственной службы может стать важным ресурсом для укрепления российской системы государственной службы.

В соответствии с этими конституционными положениями и установлениями Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ " О системе государственной службы Российской Федерации" [28] закрепляется необходимость равного доступа граждан к государственной службе. Вместе с тем этот принцип в Законе о гражданской службе получил свое дальнейшее правовое развитие. Содержание принципа базируется уже на двух понятиях - " равный доступ граждан к гражданской службе" и " равные условия ее прохождения".

Нельзя не согласиться с мнением о том, что конституция призвана закладывать фундамент и правовой системы, и государственного механизма, и гражданского общества, а вместе с этим выбор принципов, наиболее адекватно соответствующих объективным и субъективным условиям и потребностям данного общества на данном этапе его развития, наиболее полное и глубокое их воплощение в жизнь являются самыми важными задачами и авторов самой конституции, и законодателей, и правоприменителей[29].

Однако высокая степень обобщенности конституционных принципов делает весьма проблематичным создание юридического механизма, способного гарантировать их практическое применение.

Это в полной мере относится и к реализации принципа равного доступа к государственной службе.

Формирование качественно новой, демократической системы государственной службы в Российской Федерации не может обойтись без учета мирового опыта в этой сфере. Включение в Конституцию РФ положения, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), позволяет отнести к источникам института государственной службы различные международно-правовые акты и договоры в сфере государственной службы. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) в ст. 25 говорит о праве каждого гражданина без всякой дискриминации и необоснованных ограничений " допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе". Конвенция о политических правах женщин (1952 г.) фиксирует, что женщинам принадлежит право на равных с мужчинами условиях занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.

Основополагающие принципы государственной службы, установленные Конституцией РФ, конкретизированы и развиты в статье 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ " О государственной гражданской службе Российской Федерации" [30]. В соответствии с ней одним из принципов является принцип " равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего". Таким образом, ничем не ограниченный в Конституции принцип равного доступа к государственной службе в Законе уже обставляется условием: человек должен владеть государственным языком Российской Федерации. Но это далеко не единственное условие поступления на государственную службу.

Формально каждый гражданин имеет равные возможности поступления на государственную службу при наличии вакансий и при обладании определенными профессиональными навыками без какой-либо дискриминации по признаку расы, пола, национальности, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии. Однако в законодательстве имеются определенные ограничения для лиц, поступающих на публичную службу. Исходя из анализа положений Федерального закона о государственной гражданской службе, кандидат на государственную должность должен отвечать ряду требований:

- иметь российское гражданство;

- владеть государственным языком;

- быть в возрасте не моложе 18 лет;

- иметь соответствующее образование (в зависимости от категории и группы должности);

- отвечать другим законным требованиям.

При рассмотрении вышеперечисленных условий поступления на государственную службу, с точки зрения их соответствия принципу равенства, обращает на себя внимание то, что не все они оправданы необходимостью доверять управление государственными делами лицам, имеющим профессиональную и фактическую пригодность к этому.

Принадлежность к российскому гражданству кандидата на должность государственного служащего не создает никаких неоправданных ограничений для иностранцев и лиц без гражданства, поскольку государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций[31].

Возрастной критерий проистекает из смысла ст. 32 и 60 Конституции РФ, где говорится, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а такое право может осуществляться в полном объеме с 18 лет.

В данном контексте это будет означать возможность любого гражданина, достигшего совершеннолетия, претендовать на государственную должность. Исходя из равенства возможностей, данный возрастной ценз нельзя рассматривать как дискриминационный, тем более что он присутствует и для избирателей как субъектов управления государством.

Требования к кандидату на государственную должность включают и образовательный ценз. Те, кто претендует на высшие и главные должности, должны иметь высшее профессиональное образование по профилю должности. Особенностью государственной службы данных лиц является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив государственных служащих.

Именно поэтому ему необходимы знания в сфере управления, экономики, права, то есть он должен иметь высшее профессиональное образование по специальности[32].

Таким образом, условия реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, закрепленные в законодательстве о государственной службе, в некоторых случаях являются оправданными и закономерными, тогда как другие носят явно дискриминационный характер.

В научной среде высказывается мнение о том, что конституционные принципы можно подразделить на принципы - конкретные предписания и принципы - общие установки[33].

Думается, что принцип равного доступа к государственной службе можно отнести к такого рода конституционным принципам. В силу чего требуется тщательная проработка в законодательстве механизма реализации этого принципа с целью недопущения дискриминации граждан, имеющих по Конституции равное право на доступ к государственной службе.

В 2009 году утверждена программа реформирования госслуюбы – «Реформирование и развитие системы государственной служдбы Российской Федерации (2009-2013 гг.)[34].

В ней заявляется, что успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должнв быть открытой, конкурентноспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтатми гражданского общества.

Цель прогрмаммы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирвоания ее видов и создания системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава госудасртвенной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

- совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

- создание системы управления государственной службой;

- разработка антикоррупционных механизмов;

- формирвоание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности государственных служащих;

- внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компеентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

- совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

- внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

В условиях действия Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 г.[35] выстраивание новых служебных правоотношений происходит параллельно с разграничением компетенции служб и служащих по типам финансируемых инновационных проектов и отраслевой технологической приоритезации в механизме совершенствования служебной деятельности. Сформированы принципы трансфера технологии и управленческих компетенций различных видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной. Для создания механизма, обеспечивающего постоянные взаимосвязи этих видов службы при сопровождении и реализации инновационных проектов, необходимы административно-правовые ресурсы, объединяющие возможности институтов развития статуса служащих всех заинтересованных органов исполнительной власти.

Поэтому целесообразно иметь единый информационный портал в сети Интернет о деятельности институтов развития государственной службы, ее служащих и поддерживаемых ими инновационных проектов. Необходимы также инновационные программы органов исполнительной власти по обеспечению доступа всех заинтересованных лиц к полной и актуальной информации о существующей системе государственной поддержки инновационной деятельности служащих.

В этом направлении, исходя из Стратегии инновационного развития, осуществляются регулярная разработка и реализация программ развития конкуренции субъектов Российской Федерации в области правового обеспечения деятельности государственных и муниципальных служащих.

Совершенствование рассматриваемого механизма идет в процессе введения специальных мер, обеспечивающих стабильность и преемственность службы. Затем наметился карьерный рост служащих в зависимости от успехов в службе, личных качеств, уровня профессионализма и компетентности. Сюда, в механизм, входят также: особый правовой статус правоохранительной, военной службы и требования к профессиональной подготовке их служащих, обусловленные необходимостью осуществления, наряду с убеждением, государственного принуждения, особенно в борьбе с коррупцией; современные системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров гражданской службы; специальный порядок назначения на должности в правоохранительных органах.

Наряду с тем в процессе действия механизма допускаются специальные дисциплинарные требования, введение в институт службы присяги и иных регуляторов, способствующих четкому исполнению служебного долга, исключению недостойного поведения сотрудников, подрывающих авторитет государства или конкретной структуры управления.

При этом устанавливаются возрастные и иные ограничения, включая состояние здоровья, судимость, родственные связи и другие ограничения на занятие тех или иных должностей, особый порядок назначения сотрудников на руководящие должности.

Необходимо обратить внимание также и на то, что в обновляемой деятельности государственной службы появилась возможность совмещения в рамках одного органа различных видов государственной службы. Это означает, что должности правоохранительной службы могут учреждаться в государственных органах, которые действуют на началах гражданской государственной службы. В этом случае ряд гражданских должностных лиц наделяются полномочиями правоохранительной деятельности.

Данное положение касается и других органов. Например, должности судебных приставов в Вооруженных Силах могли бы быть трансформированы в правоохранительные и замещаться представителями правоохранительной службы, что способствовало бы усилению независимости лиц, наделенных правоохранительными функциями и полномочиями от органов военного управления[36].

Совмещение различных видов государственной службы в рамках одного министерства происходит в процессе модернизации исполнительной власти. Так, в одном из центральных правоохранительных органов - Министерстве юстиции Российской Федерации - теперь имеются правоохранительные должности различных видов, а в Госнаркоконтроле и Федеральной таможенной службе России должности правоохранительной службы уже сегодня дополнены должностями службы гражданской. Совмещение различных видов государственной службы применительно к специфике отдельных должностей государственных органов может стать повсеместным.

В этой ситуации различные виды государственной службы приобретут вневедомственный характер, что изменит саму систему государственного управления. Властные воздействия будут развиваться не только по иерархии государственных структур, но и по иерархии государственной службы и ее видов, которая будет иметь собственную систему управления.

Федеральное законодательство определяет, что на федеральном уровне создается система управления государственной службой. Цель этой системы состоит в координации деятельности государственных органов при решении практических вопросов механизма совершенствования деятельности служащего. В частности, поступление на государственную службу; формирование кадрового резерва; прохождение и прекращение государственной службы; ведение Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации; использование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы[37]. Сюда входит подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих; осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Вместе с тем отсутствие этой официальной структуры управления государственной службы сегодня, может быть, и оправданно. Этот факт лучше всего использовать для эффективной модернизации государственной службы. Дело в том, что первоначально этот орган может быть создан в виде матричной структуры - органа управления модернизацией. По мере реализации ее мероприятий он станет постепенно трансформироваться в особую государственную структуру. Но для этого необходимо издать соответствующий нормативный правовой акт.

По нашему мнению, в этом же направлении должна осуществляться модернизация правоохранительной службы, т.е. в виде рамочного закона о системе правоохранительной службы в Российской Федерации.