Понятие приватизации государственного и муниципального имущества

Существование социалистического способа производства в нашей стране основывалось в числе прочего на едином фонде государственной собственности. Реформирование экономики страны в конце 80-х гг. ХХ в., отказ от административно-командных методов управления и постепенный переход к рыночным отношениям потребовал соответствующих изменений в системе отношений собственности на средства производства. Уже в середине 80-х гг. появились правовые конструкции, опосредующие перевод государственных предприятий на самоокупаемость и хозрасчет, в том числе путем создания арендных и иных коллективных предприятий. Но для устранения монопольного положения государственных предприятий и создания независимых и самостоятельных хозяйствующих субъектов были необходимы более радикальные методы, направленные на разгосударствление экономики. Термин " разгосударствление" широко использовался в нормативных актах, часто одновременно с понятием приватизации, при этом основное различие между указанными понятиями основывалось на правовом статусе лица, приобретающего государственное имущество (коллективные и частные предприятия)*(430). Законодательство этого периода широко использовало экономические термины, выделяя особо коллективные формы собственности. Преобразование государственной собственности в коллективную, основанную на существовании " коллективных" (арендных) предприятий, традиционно рассматривалось как " разгосударствление". Приватизация понималась как один из способов разгосударствления, направленный на преобразование государственной собственности в частную*(431). Таким образом, сущность приватизации заключается в изменении формы собственности и субъекта права собственности на имущество. Следовательно, приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им.

В экономическом смысле под приватизацией понимается " преобразование отношений собственности путем передачи или продажи на различных условиях государственной и муниципальной собственности частным и коллективным хозяйствующим субъектам" *(432). В.А. Виноградов, С.Я. Веселовский под приватизацией предприятия понимают инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления; под приватизацией экономики - происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс сокращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственников в пользу частного капитала за счет уменьшения удельного веса государства в производстве валового национального продукта*(433).

Термин " приватизация государственного имущества" традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.). Понятие " приватизации" в качестве юридического термина появилось в Законе РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-I " О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации" *(434). Под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др. (ст.1 Закона).

Данное определение содержало в себе ряд недостатков, в том числе:

неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества;

использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);

отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества.

В ГК РФ приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК). Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Модификация законодательства о приватизации, начавшаяся в 1997 г., изменила и легальное определение приватизации.

Действующее законодательство понимает под приватизацией государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц (ст.1 Закона о приватизации 2001 г.).

Легальное определение приватизации изменялось и развивалось на протяжении ряда лет, в том числе в результате изменения ее целей и методов.

От приватизации следует отличать иные отношения, возникающие при отчуждении в частную собственность государственного и муниципального имущества, в том числе при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями закрепленным за ними государственным имуществом.

Законодательство о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

государственного и муниципального имущества на основании судебного решения.

Отчуждение государственного и муниципального имущества в указанных случаях регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Так, например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном порядке банкротом, регулируется Законом о банкротстве, а не законодательством о приватизации. Таким образом, указанные отношения не подпадают под понятие приватизации.