Реформирование государственной службы РФ

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 1980х гг., но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России. Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе. В остальном же государственная служба должна была регулироваться нормативными актами органов власти субъектов Федерации.

Еще в конце 1991 г. при Правительстве РФ было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (впоследствии оно было преобразовано в Департамент государственной службы аппарата правительства); Академия общественных наук при ЦК КПСС была преобразована в Российскую академию управления (с 1994 — Российская академия государственной службы при Президенте РФ). В ведении последней оказались кадровые центры, созданные на основе учебных заведений системы партийного просвещения. В соответствии с Указом Президента РФ от 03.06.1993 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» был образован Совет по кадровой политике при Президенте — консультативный орган при главе государства, который обязательно должен был рассматривать кандидатуры для назначения на должность решениями Президента и Правительства.

В течение 1992—1993 гг. в правительственных структурах с привлечением специалистов разрабатывалась Концепция реформирования государственной службы, которая была опубликована 23.12.1993 в виде тезисов в «Российской газете». Авторы Концепции отмечали, что в России начала 1990-х гг. невозможно четко отделить государственную службу от других видов деятельности и других социально-правовых институтов. Они предлагали создать нормативную базу государственной службы, которая должна основываться на сочетании мирового опыта и обычаев, традиций народов России; сформировать высокопрофессиональный, высокоморальный корпус государственных служащих; упорядочить систему органов государственной службы; реорганизовать систему финансирования государственной службы, сделать ее рациональной и открытой для общественного контроля; формировать в общественном мнении положительный образ государственного служащего.

Почти одновременно с публикацией тезисов Концепции Президент РФ подписал Указ от 23.12.1993 № 2267, утверждающий Положение о федеральной государственной службе.

В Положении впервые были перечислены лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих. Ими стали те, кто занимают государственные должности в Администрации Президента РФ, аппарате Правительства РФ, Совете безопасности РФ, палатах Федерального Собрания РФ, органах судебной власти, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ, других федеральных органах власти РФ. Положение закрепило следующие принципы государственной службы: законность, обязательность для подчиненного решений вышестоящего руководителя, подконтрольность и подотчетность государственных органов и деятельности государственных служащих, внепартийность, равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, социальная защищенность федеральных государственных служащих, стабильность государственной службы. К государственным должностям были отнесены высшие и главные государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливал Президент РФ), ведущие, старшие и младшие государственные должности (квалификационные требования к ним устанавливало Правительство РФ или какой-либо орган по его поручению). В рассматриваемом документе перечислялись права и обязанности государственного служащего, вводились некоторые ограничения. Государственный служащий, например, не мог заниматься какой-либо деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, принимать подарки, участвовать в забастовках и т.п. Был определен широкий круг гарантий социальной и правовой защиты государственного служащего. Положением устанавливались классные чины, напрямую связанные с занимаемыми должностями. Положение довольно подробно регламентировало процедуру увольнения (отставки) государственного служащего.

Уже 12.02.1994 Указом Президента РФ было утверждено Положение об Управлении федеральной государственной службы Президента РФ. В январе 1996 г. оно было преобразовано в Главное управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, в октябре этого же года — в Управление кадровой политики Президента РФ. В соответствии с этими реорганизациями менялись и функции названных органов. По Положению, принятому в декабре 1996 г., основными функциями Управления кадровой политики являются: обеспечение деятельности Президента РФ по определению им основных направлений кадровой политики и развития государственной службы; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению законодательством РФ; обеспечение контроля за состоянием законодательства РФ по вопросам кадровой политики и государственной службы; обеспечение контроля за соблюдением законодательства РФ о государственной службе государственными служащими, назначенными на должность Президентом РФ. Таким образом, с 1994 г. при главе государства существует орган, определяющий кадровую политику в стране.

Указом Президента РФ от 11.01.1995 № 32 был введен Сводный перечень государственных должностей от Президента РФ до судьи федерального суда, дополняемый по мере необходимости. В тот же день был введен Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Впоследствии Государственная Дума разработала Федеральный закон от 31.07.1995 № 119ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Его принятие обусловило уточнение, а в отдельных случаях и поглощение некоторых положений президентских актов. Закон вступал в силу с некоторыми изъятиями. Он имел рамочный характер, и поэтому предполагалось принятие пакета других нормативных актов, регламентирующих особенности государственной службы в отдельных органах, вопросы денежного содержания федеральных государственных служащих, порядок присвоения квалификационных разрядов и пр. Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» правильнее было бы назвать законом об основах службы гражданской, так как он почти не затрагивал военную и разновидности милитаризованной службы.

Следует заметить, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Положение о федеральной государственной службе и связанные с ними нормативные акты позаимствовали ряд положений из дореволюционного (вплоть до Табели о рангах) и советского законодательства.

На уровне субъектов РФ первый закон о государственной службе был принят в республике Саха (Якутия) еще до принятия новой Конституции, но интенсивная разработка соответствующего законодательства в субъектах федерации началась после декабря 1993 г.

Таким образом, в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. В 1992—2002 гг. осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы.

Основные цели и задачи реформирования сложившейся системы государственной службы РФ были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ в 2001 г. (далее — Концепция). В 2002 г. Президент РФ подписал Указ о программе реформирования государственной службы в РФ, в котором отмечались следующие проблемы государственной службы:

—нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровнях;

—неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

—наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;

—несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

—низкая эффективность деятельности государственных органов;

—слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

—низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;

—недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

—сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы (Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной программе " Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"»)

В соответствии с Концепцией были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в 2004 г. — Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Затем был принят Федеральный закон от 03.03.2007 № 25ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В целях реализации федеральных законов о государственной службе были изданы нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

Были определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Опыт осуществления мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», продленной затем Указом Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 «О продлении срока реализации Федеральной программы " Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства РФ о формировании системы управления государственной службой. В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государственной службы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.

Практика реализации Концепции и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывают, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования. Таким образом, Программа носит среднесрочный характер и реализуется в 2009—2013 гг. в два этапа.

На первом этапе (2009—2010) с учетом правоприменительной практики проводилась работа, направленная на усовершенствование федерального законодательства в сфере государственной службы; разработаны и внедрены механизмы противодействия коррупции; разработаны современные кадровые, образовательные, информационные и управленческие технологии и механизмы, обеспечивающие результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

На втором этапе (2011—2013) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

Таким образом, реформирование системы государственной службы носит долгосрочный характер и проводится в несколько этапов. Проделана значительная работа по формированию законодательства, регулирующего вопросы прохождения государственной гражданской службы. Остается ряд проблем в сфере правового регулирования военной и правоохранительной службы.