Государство и право Российской империи в период абсолютизма 201

Законодательная деятельность комиссии была направле­на не просто на пересмотр старых законов, но и на выработку единого уложения на новых началах. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, кото­рый необходимо сообразовывать с «духом народа»и «естест­венным положением дел». Закон должен обеспечивать пол­ное и сознательное повиновение.

В «Наказе»была разработана юридическая техника, ранее неизвестная российскому праву, выработаны новые представ­ления о системе законодательства:

а) законов должно быть немного, и они должны оставать­ся неизменными;

б) временные учреждения определяют порядок деятель­ности органов и лиц, регламентируя его посредством наказов и уставов;

в) указы являются актами подзаконными, могут быть крат­косрочными и отменяемыми.

Законы описывают отношения, не вдаваясь в толкование и не делая исключений. Они просты и четки в своих форму­лировках и предписаниях. Классификация норм и вся их сис­тема должны соответствовать «естественной»иерархии этих норм в общественной жизни.

Главной задачей «Наказа» было указать на необходимость стабильности и фундаментальности правовой системы, выде­лить в ней конституирующие, определяющие принципы и систему основных норм.

В 1766 г. после подготовки «Наказа»в Москве создается новая Комиссия по подготовке проекта нового Уложения. В состав комиссии направлялись депутаты: от центральных ор­ганов управления, уездного дворянства, жителей каждого го­рода, однодворцев, пехотных солдат или государственных крестьян каждой провинции, «некочующих инородцев»(Ка-занской. Сибирской и Оренбургской губерний), казаков. Не участвовали в выборах депутатов духовенство, частновла­дельческие, экономические и дворцовые крестьяне, армия и флот (всего более 70% населения).

Депутатский ценз устанавливался для каждого сословия отдельно. Избираться могли лица не моложе 25 лет. Для крес­тьян и низшей курии устанавливались дополнительные тре-

бования — наличие собственного дома, семьи, знание грамо­ты, отсутствие судимости.

Выборы (кроме дворянской курии) были многоступенча­тыми и проходили под контролем местной администрации.

Кроме депутатов, дворянство избирало уездных предводи­телей, горожане — городского голову, сословную администра­цию.

Одновременно с «Наказом»для направления кодификаци­онной работы комиссии был принят «Генерал-прокурорский наказ», определявший основные характеристики разных видов законодательства и форм права: право божественное, право естественное, право народное, право государственное общее, право государственное особенное и др.

Выборы депутатов в Уложенную комиссию проходили весной 1767 г. Дворянские депутаты избирались на уездных собраниях, городские — на городских собраниях, сельские — по трехзвездной системе: погост — уезд — провинция, каза­чьи — от полка. Было избрано около 550 депутатов: свыше 33% составили дворяне, 36% — депутаты от городов, около 20% — сельские жители. Более 45% депутатов были потомст­венными или личными дворянами.

В 1768 г. в Уложенную комиссию было направлено «Начер­тание о приведении к окончанию комиссии проекта нового уложения», в котором были сформулированы теоретические принципы будущего Уложения. Все нормы подразделялись на «право общее»и «право особенное».

К «праву общему» относились нормы о полномочиях вер­ховной власти, правомочиях органов государственного уп­равления, принципы административно-территориального деления, права и положение православной церкви, порядок судопроизводства и судебной системы, основы уголовного права, полицейского управления и благочиния, регулирова­ние государственного хозяйства, здравоохранения и образо­вания.

К «праву особенному» относились нормы, регламентиро­вавшие такие объекты, как лица, вещи, обязательства (т.е. сословные права), область брачно-семеййых отношений, опека, отношения по распоряжению имуществом, и иные обязательства.

В ходе работы над Удожением были созданы специальные

П> сударство и право Российской империи в период абсолютизма 203

комиссии: по вопросам «общего права», о сословиях, о право­судии, о благочинии, духовно-гражданская, об имениях, о правах частных лиц, об обязательствах. Эти частные комис­сии работали в течение нескольких лет (с 1768 по 1771 г.) и подготовили материалы, которые были положены в основу важнейших правовых документов конца XVIII в. — Жалован­ной грамоты дворянству (1785 г.). Жалованной грамоты горо­дам (1785 г.). Учреждения для управления губерний (1775 г.), Устава благочиния (1782 г.) и др.

Комиссия предложила реформировать систему централь­ного управления, перенеся центр тяжести на места в губер­нии, разукрупнив местные органы управления. Было предло­жено также упразднить Вотчинную, Ревизией-, Мануфактур-и Эконом-коллегии, передав их дела губернским органам. Это было учтено при реформировании коллегиальной системы в 1784-1786 гг.

В конце 1771 г. работа частных комиссий была прекраще­на. Тем не менее комиссия по составлению нового Уложения продолжала существовать. Екатерина II предполагала даже превратить ее в постоянно действующий при Сенате орган.

26. ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА 1775 Г.

Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали «Учреждения для управления губерний Все­российской империи»(1775 г.). Накануне реформы террито­рия России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Проводимая реформа планировала осуще­ствить разукрупнение губерний, их число было удвоено, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло 50.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, на­циональных и экономических признаков. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным и полицейским делам. В основу деле­ния был положен чисто количественный критерий — числен-

204 V.

ность населения. На территории губернии проживало около 400 тысяч душ, на территории уезда — около 30 тысяч душ.

Старые территориальные органы после ряда преобразо­ваний (изменения в статусе воевод проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись провинции как территориальные единицы.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и сме­щаемый монархом. В своей деятельности он опирался на гу­бернское правление, в которое входили губернский проку­рор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в гу­бернии решала казенная палата. Вопросами здравоохране­ния, образования ведал приказ общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губерн­ский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же зада­чи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администра­ции (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления — нижний земский суд (в котором, кроме исправника, действовали два заседателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за про­ведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось гене­рал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он призна­вался главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвы­чайные меры, непосредственно обращаться с докладом к им­ператору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение админи­стративного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразо­вывалась судебная система.

Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались еще в работе Уложенной комиссии (1769 г.), на одном из заседаний было заявлено: «Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных дел».

Предполагалось создать суды по следующей системе: уезд­ные судные приказы — провинциальные судные приказы —