Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных орга­низациях как простейший элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организа­ции), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциа­ции властных функций и как средство стабилизации, формализа­ции деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

' Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72; см. также: Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. М., 1982. С. 53—105.

104 Глава 6. Государственная служба

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного челове­ка, который должен осуществлять часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией орга­нов государства, с одной стороны, и его персоналом — с другой, являются должности. Должность — это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъяв­ляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже зани­мающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязан­ностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Подобно драматургу, определяющему со­держание роли, которую будет играть актер, автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в должность.

Организационная структура аппарата представляет собой струк­туру формализованных «социальных позиций», юридически за­крепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет. Изменение же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служа­щего. Должность как юридически формализованная роль актуа­лизирует одни свойства личности, отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не ведет к из­менению должности, формальной структуры, но может отразить­ся на неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотно­шения в коллективе вносят коррективы (и порой весьма сущес­твенные) в формальные структуры. Влияние неформальных свя­зей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое влияние на структуру подразделения оказывают качества руко­водителя, стиль его работы. В связи с изложенным можно разли­чать формальный и неформальный статус служащего, занимаю­щего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового поло­жения состоит из двух частей: служебной и личной. Вторая часть

' Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

§ 2. Государственная должность 105

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управлен­ческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих. Систе­ма должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определен­ного места в управленческих структурах, приобретение опреде­ленных служебных и личных прав.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во ис­полнение которых должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный ха­рактер, их объем призван создать служащему необходимые усло­вия для выполнения обязанностей. Наукой управления разрабо­тано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях нарушения баланса прав и обязанностей возни­кает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязан­ностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении не­властных субъектов это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать, т.е. это — его слу­жебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объ­единяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

^ «...Служебные права и обязанности государственных служащих обладают един­ством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязан­ности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осу­ществить». (Алехин А. П., Козлов Ю. И. Административное право РФ. Часть 1. М., 1994. С. 145).

106 Глава 6. Государственная служба

субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, мис­сию руководства они несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного гражданина, обращаю­щегося к ним за помощью и защитой. Административно-право­вые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходи­мо учитывать, во-первых, возможности государства (организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допус­кать чрезмерного выделения служащих из общей массы работа­ющих. Решать вопросы о социальном положении, например, госу­дарственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в зако­нодательстве, на практике и в науке признавались государствен­ными служащими. Иными словами, имело место широкое пони­мание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государствен­ной организации и ее разновидность — государственную дол­жность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государ­ственная должность — должность в федеральных органах госу­дарственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных орга­нах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации (далее — государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и от­ветственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Фе­дерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Рос­сийской Федерации (государственные должности субъектов Рос­сийской Федерации) для непосредственного исполнения полномо-

' Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 29—30.

§ 2. Государственная должность 107

чий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председа­тели палат Федерального Собрания Российской Федерации, ру­ководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) — государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательст­вом Российской Федерации порядке для непосредственного обес­печения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б». Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В». Их можно назвать административ­ными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности го­сударственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государствен­ной должности: она должна быть включена в Реестр государствен­ных должностей Российской Федерации. Реестр состоит из пере­чня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и ад­министративные (категории «Б» и «В»), классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень специали­заций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государ­ственные должности государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной служ­бы подразделяются по специализациям, предусматривающим на­личие у государственного служащего для исполнения обязаннос-

' СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174.

108 Глава 6. Государственная служба

•гей по должности одной специализации соответствующего про­фессионального образования. Специализация государственных дол­жностей государственной службы устанавливается в зависимос­ти от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа го­сударственной власти;

2) ее содержание — установленный правовыми актами устойчи­вый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных долж­ностей.

§ 3. Государственный служащий и государственная служба

В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» дается следующее определение: «Государствен­ным служащим является гражданин Российской Федерации, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной служ­бы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключе­вых особенностей. Государственным служащим может быть толь­ко гражданин Российской Федерации. Исключения из этого пра­вила устанавливаются специальными нормами (1).

Государственный служащий занимает государственную дол­жность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет го­сударственные функции (2).

За свою службу служащий регулярно получает денежное воз­награждение не менее заранее определенного размера (3).

Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федера­ции, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогопла­тельщиков (4). Соответственно федеральным или иным государ­ственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая рас­ходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.

§ 3. Государственный служащий и государственная служба 109

Под государственной службой в законе понимается профессио­нальная деятельность лиц, замещающих государственные до­лжности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содер­жание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических призна­ков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом зна­чительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных предприятий, учреж­дений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фон­да, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя зако­ну, эту деятельность следует называть службой в государствен­ных организациях, а ее субъектов — служащими государствен­ных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернато­ров, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полно­мочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюд­жетного финансирования.

Как и всякая служба, государственная служба является осо­бым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда — это работа, осуществляемая за вознаграждение на про­фессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаи­мосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представитель­ных органов, органов исполнительной власти, судов, прокурату­ры и других органов государства. На службе у государства нахо-

110 Глава 6. Государственная служба

дятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других во­оруженных формирований»'.

Полномочия государственных органов исполняют, задачи, сто­ящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средст­ва, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросо­вестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огром­ное значение для страны имеет государственная служба, пра­вильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимули­рование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубе­жом утверждают, что хорошая администрация для общества важ­нее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое над­лежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональ­ный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эго­изм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государ­ственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регио­нах примерно на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «„.В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие ре­шений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис ны­нешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности — экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества госу­дарственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.

Государственная служба — это важнейший инструмент госу­дарства. Она должна быть в высшей степени организационно от­лажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалис­тами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспе­чивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.

* Лазарев Б. М. Указ. соч. ' Российские вести. 1995. 8 сент.

§ 4. Правовой институт государственной службы III

«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и посто­янно совершенствует его, понимая, что именно от него в решаю­щей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества»',

§ 4. Правовой институт государственной службы

Правовой институт государственной службы является моноот­раслевым. Он включает в себя нормы государственного (консти­туционного) права, но в основном состоит из норм администра­тивного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступ­ления», а особенно тесно — с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служа­щих регулируются всеми отраслями права. А институт государ­ственной службы устанавливает только правовые основы ее орга­низации и особенности правового положения государственных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государ­ственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соот­ветственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регули­ровании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Времен­ные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; ука­зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служа­щих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке подчинен­ности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудо­вых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн., — не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулирова­нии и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говори­лось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управле­ния овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппа­рате в перспективе перестала быть особой профессией».

' Российские вести. 1994. 13 сент.

112 Глава 6. Государственная служба

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Кон­ституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Феде­рации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1) состоит из актов РФ и ее субъектов;

2) более полно регулирует организацию государственной служ­бы, правовое положение служащих;

3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и

ДР-);

4) по-новому решает вопросы о понятии государственной служ­бы, круге государственных служащих и их защите, о классифи­кационных разрядах государственных служащих и об ограниче­ниях их прав, об их отношении к политическим партиям;

5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.

Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании госу­дарственной службы значительно повышена роль закона.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной служ­бы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демокра­тические конституционные основы российской государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда­мент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он за­крепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъек­тов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное Ука­зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Та­тарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной

§ 4. Правовой институт государственной службы 113

службе Свердловской области» и аналогичные акты законодатель­ных органов других субъектов Федерации.

Третья группа источников — федеральные акты, регулирую­щие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:

— «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); — «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; — «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;

— Таможенный кодекс РФ.

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верхов­ным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

Многие вопросы правового статуса работников налоговых ин­спекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером под­законных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных гор­носпасательных частей по обслуживанию горнодобывающих пред­приятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:

— Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с кор­рупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утвер­ждении Положения о проведении аттестации федерального госу­дарственного служащего».

— утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные орга­ны федеральной исполнительной власти».

В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законо­дательства Российской Федерации о труде с особенностями, преду-

114 Глава 6. Государственная служба

смотренными настоящим Федеральным законом». Иными слова­ми, нормы трудового права в отношениях органов государствен­ной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются администра­тивно-правовым институтом государственной службы.