Система коллективных субъектов административного права

Коллективные субъекты — это организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персони-фицированно'. Коллектив, как правило, объединен каким-то ин­тересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления, в нем определены роли каждого. Коллективное образование в админис-

' Такое право не признается, например, за группой граждан, подписавших петицию, жалобу, заявление.

2*

24 Глава 2. Административно-правовые отношения

тративно-правовых отношениях, с одной стороны, действует от своего имени, на него, как на определенную целостность, возлага­ются обязанности, ему предоставляются права, а с другой—обез­личивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном соста­ве коллектива не влияют на его название и правовое положение. Например, личный состав органа исполнительной власти (кафед­ры, отделения ГАИ) может полностью измениться, но на его пол­номочиях это не отразится.

В зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда обязанностей, правового положения в большой и сложной системе (типе) коллективных субъектов ад­министративного права можно выделить четыре класса:

1) организации;

2) структурные подразделения организаций;

3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурных подразделений;

4) сложные организации.

Если же за основу деления взять такие критерии, как форма собственности и принадлежность к определенной системе, то можно говорить о следующих общностях: государственные, обществен­ные, религиозные, частные и иные (смешанные, иностранные и ДР-) организации и их структурные подразделения.

Каждая государственная организация — часть государственно­го механизма, обладающая организационной и правовой самосто­ятельностью, работающая под руководством вышестоящего госу­дарственного органа (кроме законодательного органа, Президента, суда). Среди иных ее важнейших признаков нужно назвать эко­номическое обеспечение за счет государственной собственности, правовую регламентацию деятельности и структуры, возможность использования правового принуждения. Очень важно также от­метить, что государственная организация—это коллектив, кото­рый осуществляет не свой, а «чужой», государственный, а зна­чит, общий публичный интерес.

В группе самостоятельных организаций в зависимости от це­лей деятельности и особенностей правового статуса различают государственные органы, предприятия, учреждения и иные (на­пример, воинские части) организации. Аналогично среди общес­твенных и религиозных организаций можно различать самостоя­тельные организации, а также органы, предприятия, учреждения как составные элементы сложных общественных и религиозных объединений.

§ 3. Система коллективных субъектов административного права 25

Функциональная дифференциация деятельности — важный признак организации. По мере увеличения объема работы она обеспечивается структуризацией' организации, созданием в ней обособленных, самоуправляемых звеньев, выполняющих опреде­ленную часть ее задач. Они интегрируют деятельность групп, воз­никших внутри организации в связи с общностью выполняемых управленческих (бухгалтеров, снабженцев и т. д.) или производ­ственных функций (терапевтов, вузовских преподавателей физ­культуры и т. д.), по территориальным (отделение связи, аптека и др.), а также иным признакам. Структурное подразделение — элемент организации, выполняющий определенную часть ее дел. Одновременно это организованная группа людей, между которы­ми распределены обязанности. Во главе структурной единицы стоит назначенный или избранный коллективом руководитель, в ней существуют иерархические связи, осуществляется самоуправле­ние. И, наконец, наличие собственного наименования, юридичес­кого акта о создании такой организационной единицы.

Структурные подразделения можно классифицировать по тем же критериям, что и организации. Следовательно, можно выде­лить структурные подразделения государственных организаций (органов, предприятий, учреждений), общественных организаций, религиозных объединений)^.

Трудовые, территориальные и иные коллективы — третий класс коллективных субъектов административного права. Они наделе­ны государственно-правовой, административной правосубъек-тностью, а также обладают ею и в других отраслях права: трудо­вом, уголовно-процессуальном. Особенностью коллектива является, во-первых, то, что он призван выражать и защищать свои инте­ресы; во-вторых, то, что в нем нет иерархических связей, все его члены равны. Членство в коллективе является следствием пос­тупления на работу, вступления в кооператив, местожительства.

В юридических актах ничего не сказано о трудовых коллекти­вах государственных органов. И это не случайно. Дело в том, что орган не имеет трудового коллектива, но он имеется в одноимен­ном учреждении, в котором трудятся все рабочие и служащие. Так, суд как орган правосудия состоит из судьи (судей) и народ­ных (присяжных) заседателей, а он же как юридическое учреж­дение включает в себя и судей, и судебных исполнителей, и дру-

' Структуризация, с одной стороны, способствует специализации труда, повы­шению его эффективности, децентрализации власти, снижению уровня принятия решений, но с другой — увеличивает иерархические цепочки в управлении, чис­ло управленцев.

' Не все государственные органы имеют структурные подразделения (район­ные прокуратуры, административные комиссии, например). То же самое можно сказать и о многих общественных и религиозных организациях.

26 Глава 2. Административно-правовые отношения

гих работников, которые образуют его трудовой коллектив. Точно так же и областная Дума как орган и как учреждение — это два разных субъекта права, разных коллектива людей.

Государственное ведомство, межотраслевое объединение, обще­российская общественная организация, область и иные сложные организационные структуры обладают названными выше призна­ками правосубъектности. Они являются целостными самоуправ­ляемыми системами, способными самостоятельно взаимодейство­вать с окружающей средой (материальный признак), право признает за ними способность иметь и своими действиями приоб­ретать права и исполнять обязанности (формальный признак).

В качестве примера известной всем и давно существующей сложной организации можно назвать железную дорогу. В ее со­став «как комплексное объединение входят отделения железной дороги..., а также могут входить промышленные, строительные, транспортные, научно-исследовательские... и другие предприятия (объединения) и организации, учреждения народного образова­ния, здравоохранения и культуры»'.

Сложные организации целесообразно поделить на две группы: государственные и негосударственные (общество «Знание», ВОС, ВОГ и др.). Среди государственных можно выделить производ­ственные и территориальные единицы.

Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов

Даже беглый обзор всех четырех классов коллективных субъ­ектов административного права позволил продемонстрировать их большое разнообразие по размерам, социальной роли, формам собственности и многим другим критериям.

Первая особенность административной правосубъектности со­стоит в том, что, будучи равной для всех бланкетной возмож­ностью быть участником административно-правовых отношений, она закрепляет различие в правовом положении субъектов. Вто­рая особенность — ее связь с административной деятельностью, с участием в ней в качестве субъекта или объекта управляющего воздействия. Для коллективных образований административная правосубъектность зачастую носит первичный характер, адми­нистративная легализация организации, структурного подразде­ления являются предпосылкой для возникновения у нее граж­данско-правовой, финансовой и некоторых иных видов отраслевой правосубъектности.

' СП СССР. 1989. № 13. Ст. 43.

§ 4. Статус государственных коллективных субъектов 27

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих обстоятельств: 1) яв­ляется он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.); 3) является он самостоятельной организа­ционной единицей или включен в более сложную организацион­ную структуру.

Коллективных субъектов целесообразно поделить по наиболее значимому признаку—принадлежности или непринадлежности к государственному механизму. Необходимо различать части госу­дарственного механизма (организации, их структурные подраз­деления, сложные организации) и негосударственные коллектив­ные субъекты.

В административно-правовом статусе государственных коллек­тивных субъектов можно выделить три главных блока: а) целевой;

б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию).

Первым элементом административно-правового статуса госу­дарственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае мож­но понимать как обеспечение определенной социальной потребно­сти, которая в положениях, уставах и иных управленческих ак­тах конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Все задачи, которые ставятся перед структурными единицами государственного механизма, можно объединить в три группы:

1) производственные, конкретизирующие ту цель, ради кото­рой она создана (выпускать продукцию, учить, лечить, контроли­ровать и т. д.);

2) экономико-экологические, закрепляющие обязанности береж­но использовать природные и другие ресурсы, обеспечивать со­хранность окружающей среды и государственного имущества;

3) социальные, нацеливающие на заботу о коллективе работни­ков и его членах, создание благоприятных условий для трудовой деятельности, организацию культурно-бытового обслуживания, улучшение материального благосостояния своих рабочих, служа­щих и их семей.

Второй — организационно-структурный — компонент право­вого статуса сам является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, лега­лизации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчинен­ности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных струк­тур (3), права на организационное самоопределение (4), процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6).

28 Глава 2. Административно-правовые отношения

Компетенция —часть правового статуса коллективных субъ­ектов, которая состоит из совокупности властных полномочий от­носительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением влас­ти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и пра­во издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, пред­метов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

Все государственные коллективные субъекты обладают опре­деленной компетенцией. Она может быть проанализирована по связи властных полномочий с определенными управленческими функциями. Следовательно, можно различать права и обязаннос­ти в сфере планирования, методического руководства, норматив­ного регулирования, работы с кадрами, учета, контроля и др. Наряду с функциональным весьма полезно рассмотреть и субъ­ектный характер компетенции. В этом случае следует различать компетенцию в отношении вышестоящих и в отношении подчи­ненных коллективных субъектов и работников, а также в отно­шении граждан, подконтрольных субъектов.

В частности, общими правами являются: быть адресатом уп­равленческих команд, требовать четкого определения обязанностей и создания необходимых условий для их выполнения, вносить предложения в различные организации, получать определенную информацию, давать указания подчиненным. Назовем и общие обязанности: рационально расходовать ресурсы, бережно отно­ситься к природе, соблюдать санитарные, противопожарные пра­вила, выполнять управленческие команды, своевременно рассмат­ривать обращения как членов коллектива, так и граждан, и др.

Анализ административно-правового статуса коллективных структурных единиц административного механизма позволяет без большого труда решить вопрос о содержании административно-правового статуса негосударственных коллективных субъектов. В крайне редких случаях у последних имеются все те элементы статуса, что и у первых (целевого, организационного, компетен-ционного блоков), чаще всего — лишь некоторые из них. Так, пра­вовыми актами определены цели и задачи многих общественных формирований (народных дружин, Всероссийского общества глу­хих и др.), трудовых коллективов.

Минимальный объем административно-правового статуса не­государственного коллективного субъекта включает в себя право на государственное признание, наименование, право самостоятель­но вступать в административно-правовые отношения с государ­ственными органами.