Обеспечение защиты и безопасности ликвидаторов ЧС

Данный материал посвящен проблематике защиты ликвидаторов чрезвычайных ситуаций от увечий, заболеваний и гибели в тех случаях, когда ЧС принимают масштаб катастроф. Он основывается на исследованиях и разработках Национального института профессиональной безопасности и здравоохранения США, а также Корпорации RAND. Материал сфокусирован на вопросах обеспечения готовности (в особенности планирования и обучения) и менеджмента как основных средствах управления и снижения степени угроз, которым подвергаются ликвидаторы ЧС. Предлагается ряд рекомендаций по совершенствованию чрезвычайного менеджмента и обеспечения безопасности и защиты в районах ЧС.

Каждый раз, когда участники ликвидации ЧС приступают к исполнению своих обязанностей, они рискуют своими жизнями и здоровьем. Возникающие при этом риски особенно велики в ситуациях, относящихся к крупномасштабным природным или антропогенным катастрофам и террористическим актам. И хотя угрозы такого рода никогда не могут быть полностью устранены, эффективное управление рисками способно обеспечить достаточную защиту и безопасность ликвидаторов.

В результате обрушения двух башен-близнецов ВТЦ 11 Сентября 2001 года в Нью-Йорке погибло 450 ликвидаторов, в том числе 23 сотрудника Управления полиции Нью-Йорка, 343 сотрудника городского Управления пожарной охраны, 74 сотрудника Портовой администрации Нью-Йорка и Нью-Джерси. Управление пожарной охраны лишилось практически всего высшего руководящего состава. 320 ликвидаторов обратились за медицинской помощью.

В числе погибших были наиболее опытные, хорошо подготовленные и отлично экипированные специалисты высшей квалификации.

Трагические события 11 Сентября 2001 года в Нью-Йорке и Вашингтоне способствовали повышению общественного внимания к проблеме обеспечения защиты и безопасности лиц, участвующих в ликвидации ЧС, значимость которой приобрела национальный масштаб. Хотя защита жизни и здоровья ликвидаторов является абсолютным нравственным императивом, эта задача приобретает решающее значение и в сугубо практическом отношении обеспечения эффективности и готовности всего механизма реагирования на ситуации чрезвычайного характера: в условиях крупномасштабных катастроф национального характера, подобных 11 Сентября 2001 года, когда возникает острейшая потребность в квалифицированных специалистах-ликвидаторах, выход из строя даже нескольких человек вследствие ранения или иного ущерба для их здоровья может иметь критические последствия для работы отдельных спасательных организаций и проведения всей операции в зоне ЧС. Подорванной может оказаться и готовность организаций справляться с возможными ЧС в будущем.

В военном деле данный подход воплощен в концепции индивидуальной защиты личного состава, ориентированной на поддержание боеспособности, боеготовности и морально-боевого духа вооруженных сил путем минимизации последствий поражающего воздействия различных боевых факторов (облучающего, отравляющего, нервно-паралитического действия и т.д.) на индивидуальное здоровье военнослужащих. Сегодня, перед лицом беспрецедентного потенциала крупномасштабных и множественных террористических атак, аналогичный подход и система соответствующих мер должны найти применение и в среде государственных служащих, ответственных за гражданскую оборону и действия в условиях чрезвычайных ситуаций.

Идея поддержания (sustainability) приобретает ключевое значение: организация деятельности по ликвидации ЧС должна быть ориентированна на обеспечение готовности участвующих организаций адекватно реагировать на возможные угрозы в будущем.

В США, на основе опыта ликвидации последствий террористических атак 11 сентября 2001 года, предпринимаются меры по институциализации и интеграции этого подхода в рамках «единой, комплексной Национальной системы управления в условиях ЧС» (National Incident Management System), создание которой предусмотрено президентской Директивой о Внутренней Безопасности (28 февраля 2003 г.). Согласно Директиве, Секретарь (министр) Внутренней безопасности осуществляет руководство NIMS, в рамках National Response Plan (NRP). Данный план призван обеспечить интеграцию основных направлений деятельности федерального правительства в вопросах предотвращения, обеспечения готовности, ликвидации последствий ЧС и реализации восстановительных мер. NIMS должна обеспечить в национальном масштабе единый подход, объединяющий данные усилия федеральных, региональных и местных органов власти в отношении ЧС независимо от их природы, масштаба и степени сложности.

Чрезвычайные ситуации и крупномасштабные катастрофы: отличительные признаки

В отличие от обычных чрезвычайных ситуаций, которые обычно устранимы силами одного или нескольких локальных подразделений соответствующих ведомств, крупномасштабные катастрофы обладают специфическими характеристиками, представляющими собой уникальные вызовы для тех, кто отвечает за безопасность и защиту персонала. Крупномасштабные катастрофы способны:

· оказывать воздействие, причинять ущерб и приводить к гибели большого числа людей (трагедия ВТЦ унесла более 2, 800 жизней, в 2004 г. цунами в Индийском Океане стоило жизни около 150, 000 человек);

· охватывать значительные географические пространства (в 1992 г. Ураган Эндрю оставил после себя зону разрушения, протянувшуюся на 1 тыс. квадратных миль, трагедия в Индийском Океане затронула пять государств региона);

· требовать длительных ликвидационных усилий (ликвидация последствий событий 11 сентября в Нью-Йорке продолжалась более 8 месяцев);

· сопровождаться многочисленными и разнообразными по характеру угрозами жизни и здоровью людей (в зонах землетрясений и цунами ликвидаторы подвергаются угрозам пожаров, обрушений многоэтажных зданий, воздействия токсических веществ, и даже эпидемических заболеваний);

· требовать привлечения широкого круга ресурсов, навыков и способностей, которыми могут не обладать местные подразделения и организации (разбор завалов, организация спасательных работ, работа с иностранными гражданами и т.д.);

· сопровождаться значительным притоком независимых добровольцев и благотворительной помощи;

· причинять ущерб жизненно важным элементам транспортной, коммуникационной и общественной инфраструктуры (цунами в Индийском Океане прервал железнодорожное и автомобильное сообщение, системы связи, изолировав значительные пострадавшие территории);

· оказывать непосредственное воздействие на оперативные возможности ликвидационных организаций (ущерб для жизни и здоровья сотрудников и членов их семей, гибель их жилья и собственности, разрушение зданий и оборудования спасательных организаций и т.д.).

Все перечисленные характеристики существенно затрудняют задачи обеспечения защищенности ликвидаторов. В категорию «ликвидаторы» в данном исследовании включается широкий круг участников, как традиционных (пожарные, полиция, чрезвычайный медперсонал, оперативное руководство), так и привлекаемых в зависимости от ситуации (федеральные, региональные и местные государственные служащие, работники здравоохранения, квалифицированный обслуживающий и технический персонал, включая строительных и транспортных рабочих, операторов сетей и коммуникаций, а также добровольцев).

На практике в настоящий момент уже задействованы разнообразные системы и организационные механизмы, призванные решать задачу защиты и обеспечения защищенности ликвидаторов, и они выполняют свои функции. В то же время, результаты данного исследования свидетельствуют о том, что имеется значительный потенциал усиления соответствующих функциональных возможностей и совершенствования организационных структур.

Значительно возрастает и роль стратегического планирования и менеджмента на стадии обеспечения готовности к действиям в подобных ситуациях задолго до того, как они фактически произойдут. Эмоционально насыщенная и хаотическая атмосфера, сопровождающая крупномасштабные катастрофы, не располагает к выработке инструкций и согласованию процедур.

Кроме того, поскольку крупномасштабные катастрофы происходят редко, а конкретное сочетание факторов риска, которым подвергаются ликвидаторы, может быть беспрецедентным, соответствующие организации и их персонал могут не иметь практического опыта работы в таких условиях. В этих обстоятельствах, особое значение приобретает сценарный метод планирования и организации учебных тренировок.

В ситуациях крупномасштабных катастроф, когда десятки разнообразных организаций должны действовать сообща, решая единый комплекс задач, вопросы обеспечения защищенности не могут быть разрешены без эффективной многосторонней координации.[103] При этом стратегия обеспечения каждой отдельной организации всем необходимым арсеналом возможностей и средств, которые могут потребоваться в достаточно редких и маловероятных обстоятельствах, представляется менее эффективной в сравнении с гибкой стратегией комбинирования ресурсов и возможностей различных организаций.

Поддержание готовности становится ключевым фактором эффективности всей системы оперативного реагирования на ЧС. Предлагаемые меры затрагивают осуществление трех основных функций цикла обеспечения защищенности (safety management cycle):

Сбор информации – Анализ вариантов и принятие решений – Действие

1. Сбор информации. Руководители, отвечающие за обеспечение защищенности ликвидаторов в зонах крупномасштабных катастроф, нуждаются в точной, исчерпывающей информации для оценки возможных рисков. Однако, сам масштаб и комплексный характер таких ситуаций способны значительно осложнить задачу сбора необходимой информации. В частности, местные организации могут сталкиваться с проблемами:

- идентификации, замера и мониторинга малознакомых угроз и опасных факторов;

- сбора и распространения актуальной информации о состоянии отдельных лиц и подразделений, задействованных в ликвидации, в особенности принадлежащих к другим юрисдикциям (в том числе о состоянии их здоровья, степени воздействия токсических веществ и иных физических угроз).

Информация о факторах угроз и опасностей. Многие организации, привлекаемые к ликвидации ЧС, могут не обладать достаточными навыками и возможностями, необходимыми для мониторинга широкого спектра угроз, потенциально сопутствующих крупномасштабным катастрофам, а вовлечение в этот процесс множества самостоятельных организаций создает дополнительные проблемы, связанные с координацией поступающей информации. На основании проведенного исследования, были предложены следующие рекомендации, касающиеся сбора и распространения данной информации:

- в части обеспечения готовности, целесообразно ввести в практику разработку согласованного многостороннего плана по мониторингу угрожающих факторов;

- разработать методики оценки, практические рекомендации и стандарты, облегчающие осуществление мониторинга на многосторонней основе;

- разработать информационные системы и процессы, позволяющие организациям более эффективно использовать информацию об угрожающих факторах;

- осуществлять совместные тренировки и учения, предусматривающие действия по многостороннему мониторингу.

Информация о персонале, участвующем в ликвидации. Руководство, ответственное за проведение операции, нуждается в постоянно обновляемой информации о том, кто из привлеченных лиц в данный момент задействован в операции, где они находятся, чем заняты, и какими возможностями обладают. Значительный географический масштаб, характеризующий крупномасштабные катастрофы, а также многообразие привлеченных организаций могут существенно осложнить эту задачу. Предлагаются следующие рекомендации:

- разработать системы идентификации и локализации персонала, более приспособленные к условиям действий в ситуациях крупных катастроф;

- внедрить меры контроля в зоне ЧС, направленные на повышение многосторонней координации и ответственности;

- выработать минимальные стандарты подготовки и обучения в вопросах защиты и безопасности персонала, привлекаемого к ликвидации ЧС.

- разработать системы, обеспечивающие оперативную информацию о состоянии здоровья и степени воздействия факторов, опасных для жизни ликвидаторов.

2. Анализ вариантов и принятие решений. Обладая надежной информацией, руководители, отвечающие за безопасность и защиту персонала, способны оценить ситуацию и принять необходимые решения, однако в условиях крупномасштабных катастроф решение задач, связанных с оценкой угроз, управлением рисками, выбором возможных вариантов действий и планированием потребностей в обеспечении защищенности может быть существенно осложнено.

Ввиду многообразия угрожающих факторов и опасностей, сопровождающих крупномасштабные катастрофы, отдельные организации могут не обладать достаточными экспертными знаниями и навыками для оценки каждой угрозы. Кроме того, различные организации, вовлекаемые в процесс ликвидации катастроф подобного масштаба, могут использовать разные оценочные критерии, размывая тем самым общее основание для принятия решений.

Рекомендации:

- необходимо идентифицировать и устанавливать контакты с экспертами в соответствующей области на стадии предварительного планирования;

- выработать более точное и единообразное представление о предельно допустимых нормах воздействия факторов, угрожающих здоровью ликвидаторов, и руководящие принципы действий в подобных ситуациях.

В ситуациях крупномасштабных катастроф, сопровождающихся огромным количеством жертв и разрушений, порой бывает нелегко определить ту грань, за которой проведение «спасательных» мероприятий утрачивает целесообразность и уступает место «восстановительным» задачам. Когда в этот процесс вовлекается большое число организаций и участников со своими представлениями на этот счет, задача принятия соответствующего решения оказывается еще более проблематичной. Представляется целесообразным закладывать критерии перехода от спасательной к восстановительной фазе проведения операции на стадии предварительного планирования.

Эффективное решение проблем безопасности и защиты предполагает также выбор соответствующих защитных средств и оборудования для задействованных в операции ликвидаторов, а также определение потребностей в дополнительных ресурсах и средствах, в которых могут нуждаться различные привлеченные организации. В условиях крупномасштабных катастроф, характеризующихся высокой степенью неопределенности и динамики, эти задачи могут встречать серьезные препятствия. Рекомендации:

- на стадии предварительного планирования, учитывать вопросы обеспечения защитными средствами и оборудованием с возможностями многосторонней координации в их поставках и обеспечении;

- разработать руководящие принципы отбора средств защиты для применения их на ранних стадиях ликвидации;

- разработать руководящие принципы для прогнозирования потребностей в данных средствах и оборудовании со стороны привлеченных организаций.

3. Действие. Имплементация принятых решений и реализации разработанных планов в условиях крупномасштабных катастроф в решающей степени зависит от наличия и доступности:

- эффективных механизмов имплементации принятых решений;

- действенных мер по защите жизни и здоровья ликвидаторов;

- способов управления персоналом и техническим оборудованием.

Механизма имплементации решений, принятых в подобных обстоятельствах, предполагают высокий уровень координации усилий множества организация и участников. Руководящие лица должны обладать эффективными стратегиями распространения необходимой информации, направляющих решений и процедур в отношении всех участвующих сторон. Задача соблюдения стандартных процедур обеспечения защиты и безопасности персонала в масштабах всей зоны ЧС имеет критически значимый характер. Вместе с тем, взаимодействие в этой зоне различных организаций, имеющих собственные подходы и стандарты в обеспечении защиты и безопасности, существенно осложняет эту задачу. Рекомендации:

- включать вопросы имплементации соответствующих мер и процедур, а также кризисной коммуникации в процесс многостороннего подготовительного планирования;

- осуществлять эффективный контроль в зоне ЧС в целях обеспечения соблюдения принимаемых решений и мер в области защиты и безопасности;

- проводить соответствующее обучение и инструктаж как непосредственно на объектах в зоне ЧС, так и в процессе предварительной подготовки персонала.

Меры по защите здоровья ликвидаторов должны гарантировать удовлетворение медицинских нужд участников на всех стадиях проведения операции, что предполагает не только своевременную помощь последним в случае причинения их здоровью ущерба, но также предотвращение подобных случаев, например, обеспечивая меры ротации лиц, задействованных в опасных зонах, меры обеззараживания и т.д. Проблема может осложняться тем, что негативные последствия опасных воздействий, которым подвергаются ликвидаторы в зоне ЧС, могут выявляться спустя много времени после окончания операции. Рекомендации:

- обеспечивать медицинскую помощь ликвидаторам начиная с самых ранних этапов проведения операции;

- защищать психику ликвидаторов, снимая последствия стресса, сопровождающего катастрофические ситуации;

- совершенствовать долгосрочный мониторинг состояния здоровья ликвидаторов по окончании проведения операций.

Обеспечение защиты и безопасности ликвидаторов предполагает также эффективный контроль над потоками прибывающих добровольцев, поступающих ресурсов и специального оборудования. Значительное число независимых добровольцев осложняет задачи управления человеческими ресурсами, в особенности в отсутствии механизмов интеграции групп добровольцев в существующую систему управления и контроля. Рекомендации:

- внедрять механизмы использования труда добровольцев и управления ими;

- на стадии обеспечения готовности, разрабатывать эффективные системы логистики.

Интегрированное многостороннее управление безопасностью в масштабах зоны ЧС ( Integrated, Incident-Wide Safety Management )

В чрезвычайных ситуациях малого масштаба, обеспечение безопасности и защиты традиционно воспринимается как функция каждой из привлеченных организаций в отдельности. Вместе с тем, опыт ликвидации крупномасштабных катастроф выявляет потребность в объединении соответствующих усилий на многосторонней основе. Реализация подобной модели интегрированного управления безопасностью в масштабах зоны ЧС предполагает осознание вопросов обеспечения безопасности и защиты как многосторонней функции в рамках структуры оперативного управления в ЧС. Рекомендации:

- встроить интегрированную функцию безопасности в Систему оперативного управления в ЧС (см. схему);

- в рамках обеспечения готовности, осуществлять координацию планов в области управления безопасностью;

- образовать группу хорошо подготовленных специалистов в области безопасности и защиты, способствующих координации усилий в зонах крупных катастроф;

- совершенствовать программы совместных учений и тренировок за счет внедрения реалистичных условий в области обеспечения безопасности и защиты;

- разработать единую терминологию в области обеспечения безопасности и защиты для применения во время проведения соответствующих операций.

Система оперативного управления в условиях ЧС имеет следующую структуру:

В условиях ЧС, вся полнота ответственности (включая ответственность за безопасность и защиту ликвидаторов) возлагается на Начальника штаба. В случае инцидентов малого масштаба НШ может осуществлять непосредственное руководство вопросами обеспечения безопасности в зоне ЧС, однако в условиях крупномасштабных катастроф он может распределить объем работы, делегируя данную часть своей ответственности Ответственному за безопасность в зоне ЧС (Incident Safety Officer). В структуре Оперативного управления, данное должностное лицо входит в состав Оперативного штаба, будучи непосредственно подчиненным Начальнику штаба, и наделяется полномочиями приостановки и прекращения любых видов работ, чреватых ущербом для жизни и здоровья ликвидаторов.

В его обязанности входит:

· оценка факторов угроз и рисков с предоставлением соответствующей информации Начальнику штаба;

· доклад НШ обо всех случаях травм, заболеваний и воздействия факторов, вредных для здоровья ликвидаторов;

· прогнозирование возможных проблемных ситуаций и обстоятельств, могущих иметь место в ходе ликвидации последствий ЧС;

· обеспечение наличия и исправности систем безопасности, а также соблюдения установленных процедур и нормативов;

· мониторинг осуществляемых коммуникаций в зоне ЧС в целях идентификации потенциально опасных обстоятельств;

· обеспечение доступности всем участникам ликвидации ЧС необходимой информации, касающейся их безопасности и защиты здоровья.