Процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Федеральный закон N 171-ФЗ объединяет предусмотренные в настоящее время в ЗК РФ процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового (ст. 30, 30.1, 30.2, 31, 32, 38, 38.1, 38.2 и др.) с процедурой предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34). В связи с этим, с 1 марта 2015 г. вступает в законную силу единый порядок предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности для всех целей использования (формулировки целей предоставления " для строительства" и " для целей, не связанных со строительством" применительно к процедурам исключаются).

Анализируя положения главы V.I ЗК РФ, на наш взгляд, можно выделить четыре самостоятельные процедуры предоставления земельных участков. В рамках настоящей статьи обратим свое внимание преимущественно на те правовые нормы, которые регулируют вопросы предоставления земельных участков непосредственно для целей строительства.

Первая процедура. Предоставление земельных участков на аукционах (без предварительного согласования).

Законодатель пошел по пути практически полного запрета предоставления земельных участков для строительства из публичных земель в собственность, (п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ). В связи с этим земельные участки, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий и сооружений, могут быть предоставлены на аукционах только на праве аренды (п. 7 ст. 39.11 ЗК РФ).

Из этого правила есть единственное исключение, предусмотренное ст. 39.18 ЗК РФ, согласно которому в некоторых случаях земельный участок для целей строительства на аукционе может быть продан (например, для целей индивидуального жилищного строительства). Однако, на наш взгляд, это исключение представляет собой самостоятельную процедуру предоставления земельного участка, в связи с чем подробнее рассмотрим его ниже*(10).

Образование земельного участка, предоставление которого предполагается осуществить посредством проведения аукциона, а также само проведение аукциона, могут быть инициированы как органами государственной и муниципальной власти (п. 3 ст. 39.11 ЗК РФ), так и заинтересованными в приобретении земельного участка гражданами или юридическими лицами (п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ).

При этом вызывает интерес следующее. В рамках процедуры образования земельного участка по инициативе заинтересованного лица первым шагом является подготовка им схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка.

При этом ЗК РФ предусматривает любопытное исключение из этого правила, которое выражается в том, что, если образование земельного участка осуществляется из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации (городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя) или в границах населенных пунктов, то подготовка схемы расположения земельного участка заинтересованным лицом не допускается (п/п. 1 п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ).

С учетом указанного исключения у заинтересованного лица остается единственный путь к тому, чтобы образовать земельный участок, находящийся в границах населенного пункта (или города федерального значения), и инициировать проведение аукциона по его предоставлению при отсутствии проекта межевания - подготовить этот проект за свой счет. При этом финансовые затраты на разработку проекта межевания (с учетом, например, того, что в городе Москве минимальной территориальной единицей для его разработки является квартал*(11)) значительно выше затрат на подготовку схемы расположения земельного участка. Полагаем, это может отрицательно сказаться на решении многих заинтересованных лиц (в первую очередь граждан) о целесообразности инициации аукциона по предоставлению земельного участка.

Порядку организации и проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности посвящены ст. 39.11 и 39.12 ЗК РФ.

В рамках настоящего исследования, полагаем, не имеет смысла подробно останавливаться на анализе указанных статей, поскольку процедура проведения аукциона являет собой почву для самостоятельного, тщательного научного исследования, кратко отметим лишь самые любопытные, на наш взгляд, нововведения:

1) появление возможности проведения аукциона по предоставлению земельного участка в электронной форме (ст. 39.13 ЗК РФ), что, безусловно, повысит доступность для граждан и юридических лиц (в первую очередь находящихся на значительной территориальной удаленности от места проведения торгов) возможность участия в таких аукционах;

2) внесение сведений о победителях аукционов по предоставлению земельного участка, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка, в реестр недобросовестных участников аукциона (п. 27 ст. 39.12 ЗК РФ);

3) возможность заключения договора с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, а также с единственным принявшим участие в аукционе (п. 14 ст. 39.12 ЗК РФ), что в настоящее время предусматривается только для аукционов по предоставлению земельных участков для жилищного строительства (ст. 38.1 ЗК РФ).

Вторая процедура. Предоставление земельного участка с предварительным согласованием (без аукциона).

Сразу же отметим, что предложенная законодателем формулировка - " с предварительным согласованием", видится нам неточной. Возникает логичный вопрос: что именно является объектом предварительного согласования? *(12)

Дальнейший анализ Федерального закона N 171-ФЗ позволяет с большой долей вероятности предположить, что предварительному согласованию подлежат границы испрашиваемого земельного участка. Такое умозаключение следует из смысла п/п. 3 п. 1 ст. 39.14 ЗК РФ, в силу которого указанный порядок применяется в двух случаях: 1) если земельный участок предстоит образовать; 2) если границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом " О государственном кадастре недвижимости".

Системный анализ ЗК РФ позволяет сделать вывод, что посредством указанной процедуры земельные участки предоставляются в собственность, на праве аренды, в безвозмездное пользование и постоянное (бессрочное) пользование в случае одновременного соблюдения двух условий: 1) земельный участок предоставляется без проведения аукциона в силу прямого указания положений ЗК РФ; 2) земельный участок не образован (и при этом отсутствует проект межевания территории) или его границы нуждаются в уточнении в соответствии с Федеральным законом " О государственном кадастре недвижимости".

Что же касается выделяемой процедуры, то, безусловно, положительным моментом видится закрепление в ЗК РФ закрытого перечня основания для отказа в предварительном согласовании (п. 8 ст. 39.15), а также установление сроков для рассмотрения уполномоченным органом власти заявления лица, заинтересованного в предварительном согласовании (п. 3 и 7 ст. 39.15). Указанные обстоятельства, на наш взгляд, должны стать гарантами надлежащего соблюдения прав заинтересованных лиц органами государственной или муниципальной власти.

Третья процедура. Предоставление земельного участка без аукциона и без предварительного согласования.

По существу, перечень случаев предоставления земельных участков посредством указанной процедуры, формируется методом исключения. То есть если земельный участок в силу прямого указания ЗК РФ предоставляется без проведения аукциона (тем самым исключается первая процедура), он является образованным, и его границы не нуждаются в уточнении (тем самым исключается вторая процедура), то такой земельный участок предоставляется без аукциона и без предварительного согласования.

С учетом соблюдения указанных выше условий посредством третьей процедуры земельные участки могут быть предоставлены: 1) в собственность в случаях, указанных в п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ; 2) на праве аренды в случаях, указанных в п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ; 3) в постоянное пользование в случаях, указанных в п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ; 4) в безвозмездное пользование в случаях, указанных в п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ.

При этом хочется обратить внимание на то, что законодатель меняет существующий ныне подход к предоставлению земельных участков на ограниченном вещном праве безвозмездного срочного пользования. Согласно новой редакции ЗК РФ земельные участки в тех же самых случаях теперь будут предоставляться по договору безвозмездного пользования. То есть основание-право (безвозмездное срочное пользование) меняется законодателем на основание-договор (безвозмездное пользование, т.е., используя формулировки Гражданского кодекса РФ, договор ссуды).

Предполагаем, что это связано с постепенным упразднением целого ряда ограниченных вещных прав (в том числе пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования), появление которых в российском законодательстве обусловлено возникновением частной собственности на землю (земельные участки) после распада СССР и начала приватизации государственных земель.

Четвертая процедура. Предоставление земельного участка с предварительным согласованием (на аукционе).

Наконец мы последовательно подходим к последней из выделяемых нами процедур предоставления земельных участков, о которой упоминается выше как о единственном исключении из общего правила о том, что земельные участки для строительства в собственность не предоставляются.

В целом, исходя из наименования 39.14 ЗК РФ, можно констатировать, что " проведение аукциона (торгов)" и " предварительное согласование" - понятия взаимоисключающие, что является основанием для выделения нами первых трех процедур предоставления земельных участков как самостоятельных. Однако ст. 39.18 ЗК РФ дает нам основания утверждать о существовании четвертой самостоятельной процедуры предоставления земельных участков.

Что лучше понять предпосылки для выделения указанной процедуры в самостоятельную, предлагаем вспомнить Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 г. N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92*(13), в котором был сформулирован следующий вывод: " предоставление земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, если на данный участок претендуют несколько лиц, должно осуществляться путем проведения торгов по правилам п. 4 ст. 30 ЗК РФ.

Правовая конструкция, аналогичная по своему правовому смыслу с указанным выводом Высшего Арбитражного Суда РФ, закрепляется в ст. 39.18 ЗК РФ. Эта статья посвящена особенностям предоставления земельных участков из публичной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Более всего из перечисленных в рамках настоящего исследования нам интересны цели предоставления земельного участка, связанные с индивидуальным жилищным строительством - на его примере и рассмотрим указанную норму.

В силу п. 1 ст. 39.18 ЗК РФ гражданин вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предварительном согласовании земельного участка для индивидуального жилищного строительства, при этом, по необходимости, подготовив схему расположения испрашиваемого земельного участка. Далее согласно п/п. 1 п. 1 этой же статьи уполномоченный орган власти обязан обеспечить опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей.

При этом п. 4 ст. 39.18 ЗК РФ позволяет иным гражданам (другим, не заявителю) отреагировать на указанное извещение путем подачи своего заявления о намерении участвовать в аукционе по приобретению прав (собственности или аренды) на этот земельный участок. Если такое заявление в уполномоченный орган власти поступает - проводится аукцион.

Именно в этом единственном случае земельный участок (основным видом разрешенного использования которого является строительство здания, в нашем случае - индивидуального жилого дома) может оказаться в собственности заинтересованного лица посредством предоставления земельного участка на аукционе. Во всех других случаях заинтересованное лицо имеет право приобрести земельный участок для целей строительства посредством аукциона на праве аренды только в соответствии с первой из выделяемых нами процедур.