Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды и его основных методов

Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды – это совокупность способов воздействия органов публичной власти на поведение субъектов экологических правоотношений (граждан и юридических лиц) для формирования у последних экономической заинтересованности в соблюдении экологических норм, требований и технических регламентов в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также пополнения бюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды – это совокупность способов воздействия органов публичной власти на поведение субъектов экологических правоотношений (граждан и юридических лиц) для формирования у последних экономической заинтересованности в соблюдении экологических норм, требований и технических регламентов в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также пополнения бюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий. Анализ российского экологического законодательства позволяет выделить ряд различных направлений экономического стимулирования природоохранной деятельности субъектов экологических правоотношений:

1) экономические санкции – меры принудительного взимания с природопользователей платы за негативное воздействие на окружающую среду;

2) экономические стимулы – предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;

3) экономические гарантии – система условий реализации и средств защиты права каждого на благоприятную окружающую среду, включая финансирование природоохранной деятельности из бюджетов всех уровней, разработку государственных прогнозов социально-экономического развития и экологических программ, экологическое страхование и аудирование, учет экологических факторов при приватизации государственных и муниципальных предприятий, поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и т.д.

Данный перечень элементов экономического регулирования, сформулированный в законе, нс является исчерпывающем. Не все положения гл. IV Закона об охране окружающей среды, посвященные вопросам экономического регулирования в области охраны окружающей среды, можно назвать удачными.

Так, в нем отсутствуют меры экономического стимулирования, закрепленные ранее в ст. 24 Закона об охране окружающей природной среды 1991 г., включая установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов, применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию; введение специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий; применение льготного кредитования предприятий, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.

Кроме того, Закону присущ и ряд других недостатков.

Во-первых, Закон относит к числу экономических методов возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, хотя возмещение вреда является мерой юридической ответственности.

Во-вторых, отдельные элементы экономического механизма не до конца продуманы и включены в систему иных нормативно-правовых актов. Так, ст. 14 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность предоставления юридическим лицам и гражданам налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий. Однако подобная мера " не вписана" в банковское и налоговое законодательство, что исключает ее исполнение.

В-третьих, в перечне основных понятий ст. 1 Закона об охране окружающей среды мы встречаем упоминание " экологического аудита", однако, далее но тексту Закона данное понятие нигде не упоминается, что является одним из недостатков юридической техники.

Экологический аудит – это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. В отличие от ОВОС и экологической экспертизы, экологический аудит проводится в отношении действующих предприятий и иных хозяйствующих субъектов в целях изучения их экологического состояния.

Существует ряд причин, по которым экономическое регулирование в области охраны окружающей среды пока не заняло достойного места в механизме охраны окружающей среды. К их числу следует отнести непоследовательность в экономических реформах, обусловливающую нестыковки экологического и налогового законодательства и затрудняющую появление реальной экономической заинтересованности у тех субъектов, которым адресованы такие нормы.

Планирование и финансирование природоохранной деятельности

Планирование и финансирование природоохранной деятельности как элементы экономического регулирования природоохранной деятельности упоминаются в ст. 14 Закона об охране окружающей среды. Статья 15 этого Закона, непосредственно посвященная данному направлению, несколько лет назад по непонятным причинам была признана утратившей силу. Тем не менее, планирование и финансирование природоохранной деятельности как таковое никуда не исчезло, и осуществляется в следующих формах.

Во-первых, охрана окружающей среды может являться составной частью комплекса мероприятий (видов деятельности), планируемых на определенной территории.

Так охрана окружающей среды может быть элементом территориального планирования и градостроительного зонирования, предусмотренных градостроительным законодательством.

Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Оно осуществляется посредством разработки схем территориального планирования (для Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных районов), а также генеральных планов (для городских округов и поселений). В указанных документах фиксируются планируемые для размещения объекты, соответственно, федерального, регионального и местного значения в сфере транспорта, энергетики, обороны и т.д., а также отображаются объекты капитального строительства, территории и зоны, которые оказали влияние на определение места планируемого размещения таких публичных объектов (особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения, территории объектов культурного наследия, зоны с особыми условиями использования территорий и т.д.).

В документах градостроительного зонирования (Правилах землепользования и застройки, принимаемых органами местного самоуправления городских округов и поселений) территория муниципального образования разграничивается на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Например, в числе территориальных зон могут выделяться зоны особо охраняемых территорий. В них находятся земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Наряду с этим охрана окружающей среды может быть разделом (частью) социально-экономического планирования развития территории как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее частей. Типичным примером здесь является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р), включающая в себя ряд мероприятий в области охраны окружающей среды.

Аналогичное планирование может осуществляться и на уровне субъектов РФ. Так, Прогноз социально-экономического развития Брянской области на 2012 год и на период до 2014 года содержит раздел " охрана окружающей среды", где предполагаются определенные параметры негативного воздействия на окружающую среду в будущем^[1].

Во-вторых, существует достаточное количество планов и программ, посвященных конкретным вопросам охраны окружающей среды.

Такие экологические планы и программы могут быть классифицированы по трем направлениям:

– по отдельным экологически опасным видам деятельности: Федеральная целевая программа " Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года" (утверждена постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 № 50); Федеральная целевая программа " Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года" (утверждена постановлением Правительства РФ от 29.06.2011 № 523);

– по охране отдельных природных объектов: Федеральная целевая программа " Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года" (утверждена постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 99), Федеральная целевая программа " Чистая вода" на 2011 – 2017 годы" (утверждена постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 № 1092);

– по охране отдельных территорий с особым экологоправовым статусом: Федеральная целевая программа " Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы" (концепция данной программы утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1274-р).

Значение этих программ заключается в том, что они определяют цели, задачи и четкую совокупность мероприятий в области охраны окружающей среды, упорядочивая тем самым и механизм их реализации.

По критерию планирующего субъекта можно говорить о федеральных планах и программах, экологическом планировании субъектов РФ, муниципальных образований, самих хозяйствующих субъектов (индивидуальных предпринимателей и юридических лиц). Так, в отношении последних ст. 11 Закона об отходах предусматривает обязательность разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях уменьшения количества их образования.

По сроку действия планов и программ можно говорить о долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном планировании.

Особенностью современного этапа экологического планирования является жесткая привязка природоохранных мероприятий к их финансовому обеспечению. С переходом к планированию федерального бюджета на три года, предусматривающего, в том числе, финансирование различных экологических мероприятий, можно говорить об усилении плановых и прогнозных начал во всех сферах жизнедеятельности, включая охрану окружающей среды.

Экологическим законодательством специально подчеркивается, что финансирование специальных экологических программ осуществляется за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов на специальный счет целевого бюджетного фонда федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии. Порядок и очередность финансирования специальных экологических программ определяются Положением о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории (утверждено постановлением Правительства РФ от 22.09.2003 № 588).

Кроме федерального бюджета, существуют и иные источники финансирования природоохранных мероприятий.

Так, отдельные направления могут финансироваться из бюджета Союзного государства. Ежегодно депутаты парламентского собрания Союза Белоруссии и России утверждают бюджет Союзного государства, одним из направлений расходов которого является охрана окружающей среды.

Финансирование расходов в области охраны окружающей среды в субъектах РФ осуществляется как по самостоятельно устанавливаемым направлениям, так и в рамках исполнения полномочий, делегированных федеральным законодательством субъектам РФ. Важным направлением в данной области является финансирование расходов на обеспечение радиационной и экологической безопасности населения на территории субъекта РФ, организация и ведение мониторинга окружающей среды, мероприятий по охране атмосферного воздуха.

Финансирование природоохранных мероприятий осуществляют и органы местного самоуправления. Для этого в местном бюджете предусматривается соответствующая строка расходов.

Среди природоохранных направлений расходов средств местного бюджета можно выделить проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды муниципального образования; изучение экологической обстановки и разработке программ по ее улучшению; экономическое стимулирование развития рынка экологических услуг, создание и развитие особо охраняемых территорий местного значения, благоустройство и озеленение; экологическое воспитание и образование и т.д.

Немаловажным источником финансирования экологических мероприятий являются различные гранты, в том числе международных неправительственных организаций.