Анализ нормативной-правовой документации, регулирующий обращение с ТБО

За последние несколько лет российское законодательство, регулирующее деятельность по обращению с отходами претерпело значительные изменения. В частности, много вопросов вызывает обращения с твердыми бытовыми отходами.

Нормативно-правовые документы, регламентирующие обращение с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации подразделяются на:

· Федеральные законы, Кодексы и Постановления Правительства;

· санитарные нормы и правила;

· строительные нормы и правила;

· стандарты и технические условия;

· ведомственные нормы и правила.

Федеральный закон №  89-ФЗ от 24 июня 1998 года «Об отходах производства и потребления» определяет цели и основные принципы государственной политики в области обращения с отходами. Согласно ст. 13, устанавливающей требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований, организация раздельного сбора отходов возложена на местные органы самоуправления. В этой же статье упоминается Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды, который является ключевым документом при организации раздельного сбора отходов. Типовой порядок сбора отходов на территории городских и других поселений был разработан НИЦПУРО в 2002 году по заказу МПР России, но так и не был утвержден.

Законом регламентируются также правовые основы определения отходов как права собственности, нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами, правовые основы экологического контроля. Статья 9 Закона обязывает лицензировать деятельность по обращению с опасными отходами.

Согласно федеральному закону от 4. 05. 2011 №  99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежат следующие виды деятельности:

· деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

· заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;

· заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.

Согласно этому закону и формулировке «опасные отходы» в законе «Об отходах производства и потребления» лицензирование не распространяется на деятельность по обращению отходов V класса опасности (практически неопасные), которые не обладают прочими опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью), не содержат возбудителей инфекционных болезней. Следует отметить, что формулировка «опасные отходы» считается «достаточно размытой», однако правоприменительная и судебная практика показывает, что одним из основных критериев отнесения отходов к категории опасности является паспорт опасного отхода.

Федеральный закон от 10 января 2002 года №  7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 7 определяет полномочия органов местного самоуправления. Так к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения муниципального района относятся:

· организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

· организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

К вопросам местного значения городского округа относятся:

· организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

· организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Этот закон также обязывает соблюдать требования к обезвреживанию и безопасному размещению отходов, а ст. 24 обязывает нормировать образование и лимитировать размещение отходов. Статья 30 обязывает лицензировать некоторые виды деятельности в области охраны окружающей среды согласно устанавливаемому Правительством перечню.

Особо следует подчеркнуть, что ни один закон не обязывает муниципалитеты строить объекты по управлению отходами, закон требует «организовать процесс». Более того, согласно Федеральному закону №  115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» не предусмотрены статьи расходов на строительство объектов по обезвреживанию, размещению или переработке отходов:

Федеральный Закон №  96-ФЗ от 4 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха», регламентирует требования к предотвращению вредного воздействия на атмосферный воздух отходов производства и потребления при их хранении, захоронении и обезвреживании (ст. 18). Это означает, что все объекты, связанные с переработкой, обезвреживанием или захоронением твердых бытовых отходов обязаны предотвращать и снижать выбросы вредных веществ. Особенно это касается мусоросжигательных заводов и полигонов, являющихся крупными источниками вредных выбросов (углекислый газ, метан и др.).

«Земельный Кодекс Российской Федерации» в статье 13 обязывает землепользователей защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.

Федеральный закон №  52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» регламентирует санитарные требования (ст. 22) к порядку, условиям и способам сбора, использования, обезвреживания, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые также должны устанавливаться местными органами самоуправления и иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии указанного порядка санитарным правилам.

Практически любая деятельность, связанная с твердыми бытовыми отходами подлежит экологическому обоснованию, особенно то, что касается вывоза, переработки и размещения.

Федеральный закон №  131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14 п.п. 18) к вопросам местного значения относит организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

«Жилищный Кодекс Российской Федерации» определяет правовое поле для жилищных и жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья и предписывает обеспечивать надлежащее санитарное и техническое состояние общего имущества в многоквартирном доме. Согласно п. 4 статьи 154 вывоз ТБО входит не в состав коммунальных услуг, а в состав платы за содержание жилого помещения. Также вывоз ТБО не включен в состав коммунальных услуг и в Постановлении Правительства Р Ф от 23 мая 2006 г. №  307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам

Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. Этот закон устанавливает понятия:

· организация коммунального комплекса — юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

· объекты, используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, — объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Кодекс «Об административных правонарушениях» №  195-ФЗ от 30 декабря 2001 года определяет ответственность за административные правонарушения при управлении твердыми бытовыми отходами. Статья 7. 22 определяет ответственность за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений. Статья 7. 30 определяет ответственность за нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. В 8 главе определяется ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Устанавливается ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических правил при обращении с отходами (ст. 8. 2), а также ответственность за загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами (ст. 8. 31

Согласно Постановлению Правительства от 26 октября 2000 г. №  818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов», организация и ведение государственного кадастра отходов в части, касающейся обращения с бытовыми отходами, осуществляется Министерством Природных ресурсов РФ и его территориальными органами совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству).

С отменой Приказа МПР России №  829 от 11 сентября 2003 г. «О ведении государственного реестра объектов размещения отходов» ограничивающего свое действие, исключая вопросы, касающиеся обращения с бытовыми отходами, ведение государственного реестра объектов размещения отходов ничем не регламентируется.

На федеральном уровне объем вывезенного бытового мусора, количество твердых бытовых отходов вывезенных на предприятия промышленной переработки, а также площадь мест обезвреживания твердых бытовых отходов обеспечивается формой №  1-КХ «Сведения о благоустройстве городских населенных пунктов», утвержденный Постановлением Росстата от 16 июня 2006 г. №  20.

В отношении юридических лиц и предпринимателей, в процессе деятельности которых образуются отходы, действует Постановление Правительства Р Ф №  461 от 16. 06. 2000 г. «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» регламентирует требования к установлению лимитов на размещение отходов, в том числе порядок предоставления документации, обосновывающей лимиты на размещение, а также установление нормативов образования отходов производства и потребления. Разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение должна проводиться на основании Методических указаний Министерства природных ресурсов РФ (утверждены Приказом МПР РФ от 11 июля 2002 года №  115).

Лимиты на размещение отходов устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.

Размещение отходов должно осуществляться на специально оборудованных объектах с разрешения природоохранных органов и с установлением лимитов.

Захоронение токсичных промышленных отходов I, II и III классов опасности допускается только на полигонах токсичных отходов, удовлетворяющих требованиям СНиП 2. 01. 28− 85 «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных отходов. Основные положения по проектированию».

Постановление Правительства Р Ф №  632 от 28. 08. 92 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» устанавливается порядок определение платы за размещения отходов производства и потребления на специализированных полигонах и санкционированных свалках природопользователями.

Постановление Правительства Р Ф №  344 от 12 июня 2003 года «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» устанавливает базовые ставки платежей за размещение отходов:

I класс опасности — 1739, 2 руб. /т.

II класс опасности — 745, 4 руб. /т.

II класс опасности — 497 руб. /т.

IV класс опасности — 248, 4 руб. /т.

V класс опасности — 0, 4 руб. /т., 15 руб. /т или 8 руб/т (в зависимости от источника).

При размещении отходов на специализированных полигонах применяется коэффициент 0, 3.

При сверхлимитном размещении отходов размеры платежей увеличиваются в 5 раз. При отсутствии у хозяйствующего субъекта, оформленного в установленном порядке разрешения на размещение отходов платеж взимается в 25 кратном размере. Платежи за размещение отходов в пределах установленных лимитов засчитываются в себестоимость продукции, платежи за сверхлимитное и несанкционированное размещение отходов должны выплачиваться за счет прибыли. Для предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия, размеры платежей могут быть снижены в пределах понесенных ими затрат на эти цели. Перечень таких мероприятий определен в «Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей среды», утвержденных Минприроды России 26 марта 1993 года.

Платежи за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия относятся к фискальным сборам за право осуществления какой-либо деятельности, в частности — за право загрязнять окружающую среду (Определение Конституционного Суда Российской Федерации №  284-О от 10. 12. 2002 г.). Платежи носят компенсационный характер, однако их размер вызывает сомнение в адекватности. Во многих развитых странах такие платежи на порядок выше.

Действие вышеназванных документов не распространяется на жителей, т. е. население не является плательщиком за загрязнение окружающей природной среды.

Базовым документом, определяющим государственную политику в области управления ТБО, является «Концепция обращения с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации». Однако этот документ «отстал от жизни» по ряду пунктов. Например, не вписывается настоящее законодательство ст. 5.2 «Порядок установления нормативов и взимания платежей за образование отходов, а также освобождение от платы определяется Госстроем России».

Требования к процессам и объектам управления твердыми бытовыми отходами определены в следующих нормативных документах.

В качестве методической помощи местным органам самоуправления разработаны «Методические рекомендаций о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации» МДК 7− 01. 2003, утвержденные Постановлением Госстроя России от 21 августа 2003 г. №  152.

Санитарная уборка, сбор мусора и вторичных материалов регламентируется «Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда», утвержденными Постановлением Росстроя от 27 сентября 2003 года №  170. Правила также регламентируют обслуживание мусоропроводов и внешнее благоустройство зданий и территорий.

Техническая сторона устройства мусоропроводов определены в строительных правилах «Мусоропроводы жилых и общественных зданий и сооружений» СП 31− 108− 2002.

«Санитарные правила содержания территорий населенных мест» (СанПиН 42− 128− 4690− 88) устанавливают требования к сбору твердых, жидких бытовых и пищевых отходов. Так, например, согласно пункту 2.1.3.на территории домовладений должны быть выделены специальные площадки для размещения контейнеров с удобными подъездами для транспорта. Площадка должна быть открытой, с водонепроницаемым покрытием и желательно огражденной зелеными насаждениями. Согласно пункту 2.2.5. выбор вторичного сырья (текстиль, банки, бутылки, другие предметы) из сборников отходов, а также из мусоровозного транспорта не допускается.

Регулирование отношений между потребителями и исполнителями в сфере услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, в части защиты прав потребителя, осуществляется в соответствии с «Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов», утвержденных ПостановлениемПравительства Р Ф от 10 февраля 1997 года №  155. Контроль за соблюдением настоящих Правил осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

«Методические рекомендации по организации проведения и объему лабораторных исследований, входящих в комплекс мероприятий по производственному контролю над обращением с отходами производства и потребления» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 26 июня 2003 г. N 17ФЦ/3329) регламентируют организацию и порядок проведения лабораторных исследований и предусматриваю лабораторный контроль за сбором, использованием, обезвреживанием, транспортировкой, хранением, переработкой и захоронением отходов производства и потребления.

«Инструкция по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов», утвержденная Министерством строительства Российской Федерации 2 ноября 1996 г., определяет весь цикл работы полигона c технической точки зрения ТБО.

В некоторых регионах разработаны свои строительные нормы:

ТСН 30− 310− 2003 Самарской области «Мусороудаление и устройство полигонов по утилизации твердых бытовых отходов сельских населенных пунктов».

ТСН 30− 308− 2002 Московской области «Проектирование, строительство и рекультивация полигонов твердых бытовых отходов в Московской области».

Упомянутыми нормативно-правовыми документами не исчерпывается законодательная база. В каждом конкретном случае применяются и другие специфические нормативно-правовые акты и нормативно-технические документы. Отдельной темы для рассмотрения требует региональное законодательство, а также обращение с ломом черных и цветных металлов.