Международно-правовое регулирование вопросов гражданства

Вопросы гражданства относятся преимущественно к области внутригосударственного права. Поэтому гражданство является прежде всего институтом внутреннего права каждого государства. Вместе с тем это и институт международного права, поскольку вопросы гражданства регламентируются государствами на основе не только внутреннего, но и международного права.

Однако гражданство как правовое явление едино: нет внутригосударственного понятия гражданства в отличие от международно-правового. Государствоведы и международники изучают различные стороны одного и того же явления. И те и другие признаны выяснить, насколько правомерна принадлежность конкретного лица к конкретному государству.

Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.

Говоря о путях разрешения такого рода споров, В.М. Гессен писал: " Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели - путь международных соглашений. Самая цель может быть на этом пути достигнута двояким способом: либо установлением так называемых конфликтных норм, - т.е. норм, определяющих, чьим, именно, правом, в случае конфликта различных законодательств, должно быть нормируемо подданство индивида; либо международной унификацией материального права различных законодательств, регламентирующего подданство" *(225)

Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством*(226)

Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения (ст. 51) содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере*(227)

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами РФ.

Сложность устранения противоречий между государствами является причиной того, что по вопросам гражданства заключено сравнительно мало универсальных международных договоров. Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений. Отдельные вопросы обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д.

Первым многосторонним соглашением по вопросам гражданства является Конвенция о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятия в Рио-де-Жанейро в 1906 г. Участниками Конвенции стали 11 американских государств. Она установила правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве*(228)

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была предпринята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве*(229) Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством, гражданством которого лицо также обладает; утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака, а также положения относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении.

На Гаагской конференции был подписан также протокол относительно военной обязанности в некоторых случаях двойного гражданства. Согласно протоколу лицо, имеющее гражданство двух или более государств и обычно проживающее в одном из этих государств и фактически связанное с ним больше, чем с другими государствами, освобождается от воинской повинности во всех других государствах, гражданством которых оно также обладает.

В современном международном праве нормы, имеющие отношение к вопросам гражданства, содержатся главным образом во Всеобщей декларации прав человека; в Конвенции о статусе беженцев; в Конвенции о статусе апатридов; в Конвенции о гражданстве замужней женщины; в Конвенции о сокращении безгражданства; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в Международном пакте о гражданских и политических правах; в Конвенции о борьбе против апартеида и наказания за него; в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 19 января 1989 г.; в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и др.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).*(230)

Согласно Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. (ст. 34) договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев. В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов*(231)

В Конвенции о статусе апатридов, принятой 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 526 А (XVII) Экономического и Социального Совета ООН от 26 апреля 1954 г., содержится определение понятия " апатрид", под которым подразумевается лицо, не рассматриваемое в качестве гражданина каким-либо государством в силу его закона (ст. 1). В ней указывается, что договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию апатридов. В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов*(232)

В Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. записано, что договаривающиеся государства, имея в виду, что коллизии в праве и практике, относящиеся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или при обретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза и что в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека указывается, что " каждый человек имеет право на гражданство" и что " никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство", согласились о том, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1). Ни добровольное приобретение кем-либо из граждан гражданства какого-либо государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего гражданства не будет препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2).

Каждое договаривающееся государство согласилось, что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации. Дарование такого гражданства может быть объектом ограничений, устанавливаемых в интересах государственной безопасности или публичного порядка (ст. 3).

В Конвенции также указывается, что она не будет толковаться как затрагивающая какое-либо законодательство или судебную практику, согласно которым иностранка, состоящая замужем за кем-либо из граждан государства, может по праву приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа (ч. 2 ст. 3)*(233)

В Конвенции о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 г. конференций полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г.*(234), устанавливается, что договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Такое гражданство предоставляется:

а) при рождении, в силу закона, или

b) по ходатайству перед соответствующими властями заинтересованного лица или от его имени в соответствии с законом государства. Такие ходатайства не должны отклоняться. Договаривающееся государство, которое предусматривает предоставление своего гражданства по ходатайству заинтересованных лиц, может также предусматривать предоставление своего гражданства в силу закона в таком возрасте и с учетом таких условий, которые могут быть определены законом государства.

Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства по ходатайству в зависимость от одного или нескольких условий:

а) ходатайство подается в течение периода, установленного договаривающимся государством, начиная не позднее восемнадцатилетнего возраста и кончая не ранее возраста в 21 год, однако таким образом, чтобы заинтересованное лицо имело по крайней мере один год, в течение которого оно само может подать ходатайство без необходимости получения на это законного разрешения;

b) заинтересованное лицо обычно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого периода, который может быть установлен этим государством, при условии, что этот период не превышает пяти лет непосредственно до подачи ходатайства или в целом 10 лет;

c) заинтересованное лицо не было осуждено за совершение правонарушения против государственной безопасности и не приговорено к тюремному заключению на срок пять лет или более по уголовному обвинению;

d) заинтересованное лицо всегда было апатридом.

Ребенок, рожденный в браке на территории договаривающегося государства, мать которого имеет гражданство этого государства, приобретает при рождении это гражданство, если бы иначе он не имел гражданства.

Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, которое иначе не имело бы гражданства и которое не в состоянии приобрести гражданство договаривающегося государства, на территории которого оно родилось, или не выполнило требуемых условий проживания, если гражданство одного из его родителей во время рождения этого лица являлось гражданством указанного первым договаривающегося государства. Если родители заинтересованного лица не обладали одним и тем же гражданством ко времени его рождения, то вопрос о том, следует ли его гражданство за гражданством отца или за гражданством матери, определяется на основании закона такого договаривающегося государства. Если для приобретения такого гражданства необходимо ходатайство, то это ходатайство должно быть подано соответствующим властям заявителем или от его имени в соответствии с требованиями закона государства. Такие ходатайства не должны отклоняться.

Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства в зависимость от одного или нескольких условий:

а) ходатайство подается до достижения заявителем возраста, установленного договаривающимся государством, который должен быть не меньше 23 лет;

b) заинтересованное лицо постоянно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого времени, непосредственно предшествующего подаче ходатайства, которое не превышает трех лет, как это может быть установлено этим государством;

с) заинтересованное лицо всегда было апатридом (ст. 1).

Найденыш, находящийся на территории договаривающегося государства, поскольку его место рождения не установлено, предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства (ст. 2).

Рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим место на территории того государства, под флагом которого это судно плавает, или на территории того государства, в котором этот воздушный корабль зарегистрирован, в зависимости от обстоятельств (ст. 3).

Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство не родившемуся на его территории лицу, которое иначе не имело бы гражданства, если гражданство одного из его родителей во время рождения этого лица являлось гражданством этого государства. Если родители лица не имели одинакового гражданства во время его рождения, то вопрос о том, должно ли гражданство заинтересованного лица следовать за гражданством отца или гражданством матери, определяется законом такого договаривающегося государства. Гражданство в этих случаях предоставляется:

а) при рождении, в силу закона, или

b) по ходатайству перед соответствующими властями заинтересованного лица или от его имени в соответствии с законом государства. Такие ходатайства не должны отклоняться.

Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства в зависимость от одного или нескольких условий:

а) ходатайство подается до достижения заявителем возраста, установленного договаривающимся государством, который должен быть не меньше 23 лет;

b) заинтересованное лицо постоянно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого времени, непосредственно предшествующего подаче ходатайства, которое не превышает трех лет, как это может быть установлено этим государством;

с) заинтересованное лицо не было осуждено за совершение правонарушения против государственной безопасности;

d) заинтересованное лицо всегда было апатридом (ст. 4).

Если закон договаривающегося государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе, как то: брака, прекращения брака, узаконения, признания или усыновления, такая утрата гражданства ставится под условие приобретения другого гражданства.

Если в соответствии с законом договаривающегося государства ребенок, родившийся вне брака, утрачивает гражданство этого государства вследствие признания родственных связей, ему предоставляется возможность восстановить это гражданство путем подачи письменного ходатайства соответствующим властям. Условия, определяющие подачу такого ходатайства, не должны быть более жесткими, чем условия, изложенные в Конвенции (ст. 5).

Если закон договаривающегося государства предусматривает утрату его гражданства супругом лица или детьми вследствие утраты или лишения этого гражданства данным лицом, такая утрата гражданства становится под условие приобретения другого гражданства (ст. 6).

Если закон договаривающегося государства разрешает отказ от гражданства, такой отказ не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретает другого гражданства.

Гражданин договаривающегося государства, ходатайствующий о натурализации в каком-либо иностранном государстве, не утрачивает своего гражданства, если он не получает гражданства этого иностранного государства или соответствующего заверения об этом.

Гражданин договаривающегося государства не утрачивает своего гражданства таким образом, чтобы стать апатридом, вследствие выезда, пребывания за границей, упущения возможности зарегистрироваться или по какому-либо другому подобному основанию.

Натурализовавшееся лицо может утратить свое гражданство в результате проживания за границей в течение периода продолжительностью не менее семи непрерывных лет, как это определяется законом соответствующего договаривающегося государства, вследствие упущения или заявить соответствующим властям о своем намерении сохранить свое гражданство.

Если гражданин договаривающегося государства родился вне пределов территории этого государства, закон этого государства может обусловить сохранение гражданства этого государства по истечении одного года после достижения им совершеннолетия проживанием в это время на территории этого государства или регистрацией в соответствующих органах. За исключением упомянутых условий, лицо не утрачивает гражданства договаривающегося государства, если такая утрата приведет к его безгражданству, несмотря на то, что такая утрата прямо не запрещается каким-либо другим положением Конвенции (ст. 7).

Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом. Лицо может быть лишено гражданства договаривающегося государства:

а) в условиях, при которых допускается утрата лицом его гражданства;

b) в тех случаях, когда гражданство было получено вследствие неправильного толкования или обмана.

Договаривающееся государство может сохранять право лишать любое лицо своего гражданства, если во время подписания, ратификации или присоединения оно укажет, что оставляет за собой право лишать гражданства по одному или нескольким из следующих оснований, предусматриваемых его национальным законом: что, вопреки своей обязанности быть верными этому Договаривающемуся государству, соответствующее лицо, игнорируя прямое запрещение со стороны этого Договаривающегося государства, оказало или продолжает оказывать услуги другому государству или получило или продолжает получать вознаграждение от другого государства или ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам этого государства; что соответствующее лицо принесло присягу в верности, или сделало формальное заявление о верности другому государству, или дало определенные доказательства своего намерения отказаться от верности этому договаривающемуся государству.

Договаривающееся государство не должно осуществлять лишение гражданства, за исключением случаев, когда оно действует в соответствии с законом, который должен предусматривать для соответствующего лица право на беспристрастное разбирательство судом или другим независимым органом (ст. 8).

Договаривающееся государство не должно лишать никакое лицо или группу лиц их гражданства по расовым, этническим, религиозным, политическим основаниям (ст. 9).

Любой договор между договаривающимися государствами, который предусматривает передачу территории, должен включать постановления, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи. Договаривающееся государство должно сделать все возможное для гарантии того, чтобы любой такой договор, заключенный им с государством, не являющимся стороной в рассматриваемой конвенции, содержал такие положения. При отсутствии таких положений договаривающееся государство, которому передается территория или которое иным образом приобретает территорию, дарует свое гражданство таким лицам, которые иначе стали бы апатридами в результате этой передачи или приобретения (ст. 10).

В Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 г.*(235), записано, что она не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства проводят или делают между гражданами и негражданами. Ничто в ней не может быть истолковано как влияющее в какой-либо мере на положения законодательства государств-участников, касающиеся национальной принадлежности, гражданства или натурализации, при условии, что в таких постановлениях не проводится дискриминации в отношении какой-либо определенной национальности (ст. 1).

Участники Конвенции обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления, в частности, таких прав, как права на свободу передвижения и проживания в пределах государства: права покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; права на гражданство (ст. 5).

В Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.*(236), устанавливается, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или других прав и свобод и совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами.

В соответствии с Пактом (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства.

В Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказания за него, принятой Генеральной Ассамблей ООН 30 ноября 1973 г., отмечается, что для целей этой Конвенции термин " преступление апартеида", который включает сходную с ним политику и практику расовой сегрегации и дискриминации в том виде, в каком они практикуются в южной части Африки, означает бесчеловечные акты, совершаемые с целью установления и поддержания господства одной расовой группы людей над какой-либо другой расовой группой людей и ее систематического угнетения*(237). В их число Конвенция включает любые меры законодательного характера и другие меры, рассчитанные на то, чтобы воспрепятствовать участию расовой группы или групп в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны, и умышленное создание условий, препятствующих полному развитию такой группы или таких групп, в частности путем лишения членов расовой группы или групп основных прав человека и свобод, включая право покидать свою страну и возвращаться в нее, право на гражданство и право на свободу передвижения и выбора местожительства (п. " с" ст. II).

В Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1979 г.*(238), установлено, что государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении приобретения, изменения или сохранения их гражданства. Они, в частности, обеспечивают, что ни вступление в брак с иностранцем, ни изменение гражданства мужа во время брака не влекут за собой автоматического изменения гражданства жены, не превращают ее в лицо без гражданства и не могут заставить ее принять гражданство мужа. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении гражданства их детей (ст. 9).

В Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 1985 г.*(239), указывается, что каждое государство должно публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев (ст. 3).

Иностранцы обязаны соблюдать законы государства, в котором они проживают или находятся, и с уважением относиться к обычаям и традициям народа этого государства (ст. 4).

Иностранцы пользуются в соответствии с внутренним законодательством и с учетом соответствующих международных обязательств государств, в которых они находятся, в частности, следующими правами:

а) правом на жизнь и личную неприкосновенность; ни один иностранец не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранец не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом;

b) правом на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки;

с) правом на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и, когда это предусмотрено законом, при других разбирательствах;

d) правом на выбор супруга, на брак, на создание семьи;

e) правом на свободу мысли, мнения, совести и религии; правом исповедовать свою религию или убеждения с учетом лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы для защиты общественной безопасности, порядка, здоровья или нравственности населения или основных прав и свобод других;

f) правом на сохранение своего родного языка, культуры и традиций;

g) правом на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутренних валютных правил.

С учетом таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе для защиты государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других и которые совместимы с другими правами, признанными в соответствующих международных документах, иностранцы пользуются следующими правами:

a) правом покидать страну;

b) правом на свободное выражение своего мнения;

с) правом на мирные собрания;

d) правом владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими с учетом внутреннего законодательства.

Иностранцы, на законном основании находящиеся на территории государства, пользуются правом на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в границах государства. С учетом национального законодательства и наличия надлежащего разрешения супруге и несовершеннолетним или находящимся на иждивении детям иностранца, на законном основании проживающего на территории государства, разрешается сопровождать иностранца, приехать к нему и оставаться с ним (ст. 5).

Ни один иностранец не должен подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или наказанию, и, в частности, ни один иностранец не должен без его свободного согласия подвергаться медицинским и научным опытам (ст. 6).

Иностранец, на законном основании находящийся на территории государства, может быть выслан с территории этого государства только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на представление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом или лицами, специально назначенными компетентной властью, и на то, чтобы быть представленным для этой цели перед этой властью лицом или лицами. Запрещается индивидуальная или коллективная высылка таких иностранцев на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения (ст. 7).

Иностранцы, проживающие на законном основании на территории государства, пользуются также, в соответствии с национальными законами, следующими правами при условии выполнения своих обязанностей:

а) правом на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд;

b) правом вступать в профессиональные союзы и другие организации или ассоциации по своему выбору и участвовать в их деятельности. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для защиты прав и свобод других;

с) правом на охрану здоровья, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, социальное обслуживание, образование и отдых при условии, что они выполняют требования согласно соответствующим правилам и что это не возлагает на ресурсы государства чрезмерного бремени.

В целях защиты прав иностранцев, занимающихся законной оплачиваемой деятельностью в стране, в которой они находятся, такие права могут быть определены соответствующими правительствами в многосторонних или двусторонних конвенциях (ст. 8).

Ни один иностранец не может быть произвольно лишен его законным образом приобретенного имущества (ст. 9).

Любому иностранцу должна быть предоставлена свобода в любое время связаться с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого он является, или, при отсутствии таковых, с консульством или дипломатическим представительством любого другого государства, которому поручено защищать интересы государства, гражданином которого он является, в государстве, в котором он проживает (ст. 10).

В Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 19 января 1989 г.*(240), указывается, что государства-участники будут полностью уважать свои обязательства по международному праву, в частности о том, что каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, а также их международные обязательства в этой области.

Исключительно важную роль в регулировании вопросов гражданства играет Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.

Следует сказать, что Совет Европы рассматривает вопросы, касающиеся гражданства, на протяжении более чем 30 лет. В 1963 г. была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства.

В основу главы I Конвенции 1963 г. положена идея, которая в то время пользовалась широким признанием во многих западноевропейских странах. Она сводилась к тому, что множественное гражданство является нежелательным и что его следует в максимальной степени избегать. Статья 1 этой Конвенции предусматривает, в частности, что граждане, добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое прежнее гражданство и, в случае отсутствия соответствующей оговорки, лишаются права на его сохранение.

Тем не менее в Конвенции 1963 г. признается, что множественное гражданство возникает, в частности, тогда, когда гражданство другого государства-участника приобретается автоматически или когда государство, которое не является участником главы I Конвенции, допускает множественное гражданство в иных случаях. Поэтому в главу II, которая может быть принята государством-участником, даже если оно не приняло главу I, включены положения о выполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства, с тем чтобы освободить лиц с множественным гражданством от выполнения своей воинской обязанности более чем в одном государстве-участнике.

Однако позднее все чаще признавалось, что многочисленные проблемы, касающиеся гражданства, в частности множественного гражданства, рассмотрены в этой конвенции недостаточно глубоко. Некоторым из этих проблем был посвящен протокол, открытый для подписания в 1977 г. В 1993 г. был открыт для подписания Второй протокол о поправках к Конвенции.

Ввиду ряда изменений, произошедших в Европе с 1963 г., Совет Европы принял решение пересмотреть жесткие рамки изменения принципа избежания множественного гражданства. Этого требовали: миграция рабочей силы между европейскими государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, и свобода передвижения между государствами - членами Европейского союза. Кроме того, принцип равноправия полов означал, что супругам, имеющим разное гражданство, следует позволить приобретать гражданство своего супруга на одинаковых условиях и что оба супруга должны иметь возможность передавать свое гражданство своим детям. Поэтому Второй протокол о поправках к Конвенции 1963 г. допускает множественное гражданство в следующих трех дополнительных случаях: мигранты второго поколения, лица, состоящие в смешанном браке, и их дети.

Решение вопроса о том, чтобы позволить лицам, которые добровольно приобрели другое гражданство, сохранить свое прежнее гражданство, будет зависеть от конкретной ситуации в том или ином государстве. Одни государства, особенно когда значительное число лиц желает приобрести или приобрело их гражданство, могут считать, что сохранение другого гражданства затруднило бы полную интеграцию таких лиц. Другие же государства могут считать более предпочтительным оказывать содействие приобретению их гражданства путем предоставления лицам возможности сохранить свое гражданство происхождения и, тем самым, ускорить их интеграцию в принимающем государстве (например, дать возможность таким лицам сохранить гражданство других членов семьи или содействовать их возвращению в свою страну происхождения, если они того пожелают).

Как следствие, государствам должна быть предоставлена возможность самим учитывать свои собственные особые обстоятельства при определении рамок, в которых они допускают существование множественного гражданства.

В 1977 г. Комитет министров принял две резолюции: одну - о гражданстве супругов с разным гражданством, а другую - о гражданстве детей, рожденных в браке. В первой резолюции предлагалось, чтобы правительства государств-членов предприняли шаги, с тем чтобы супруги-иностранцы их граждан могли получать их гражданство на более льготных условиях, чем те, которые обычно действуют для других иностранцев, а также устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в том, что касается приобретения гражданства. Во второй резолюции предлагалось, чтобы правительства предоставляли или облегчали приобретение их гражданства детьми, рожденными в браке, если один из родителей является их гражданином.

Парламентская ассамблея также приняла ряд рекомендаций, касающихся гражданства, призвав государства-члены содействовать, в частности, приобретению гражданства беженцами в своих странах. В 1988 г. она приняла рекомендацию по проблемам гражданства в смешанных браках. В рекомендации Ассамблея отметила, что желательно, чтобы каждый из супругов смешанного барка имел право приобрести гражданство другого супруга без утраты гражданства происхождения; кроме того, дети, рожденные в смешанных браках, также должны иметь право приобрести и сохранить гражданство обоих родителей.

В декабре 1992 г. Комитет экспертов по множественному гражданству (КЭМГ), впоследствии переименованный в Комитет экспертов по гражданству (КЭГ), предложил провести исследование возможности подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. В ноябре 1993 г. КЭГ приступил к подготовке текста проекта, опираясь на результаты этого исследования. В целях подготовки проекта конвенции рабочая группа КЭГ собиралась в период с марта 1994 г. по ноябрь 1996 г. девять раз, а КЭГ в период с ноября 1993 г. по июль 1996 г. - пять раз. С февраля 1995 г. пересмотренные КЭГ варианты проекта текста конвенции о гражданстве публиковались, с тем чтобы ознакомить с ними всех заинтересованных лиц и дать им возможность высказать свои замечания.

В результате проделанной работы и консультаций, проведенных с парламентской ассамблеей, Руководящим комитетом по правам человека, Европейским комитетом по миграции, Специальным комитетом юрисконсультов по международному публичному праву и Комитетом экспертов по семейному праву, 29 ноября 1996 г. Европейский комитет по правовому сотрудничеству подготовил окончательный текст проекта конвенции, который был принят Комитетом министров 14 мая 1997 г. Конвенция была открыта для подписания 7 ноября 1997 г.

Необходимость ее разработки обусловливалась, во-первых, тем, что с момента принятия в 1930 г. Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло, и следовало свести в единый текст новые идеи, которые возникли в результате изменений во внутреннем законодательстве и в международном праве; во-вторых, тем, что в период с 1989 г. в странах Центральной и Восточной Европы возник ряд проблем в связи с происшедшими в них демократическими изменениями, и практически всем этим новым демократическим государствам пришлось разрабатывать новые законы о гражданстве и иностранцах.

Европейская конвенция о гражданстве, принимая во внимание многочисленные международные документы, касающиеся гражданства, множественного гражданства и безгражданства; признавая, что в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отельных лиц; желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желая максимально сократить число случаев безгражданства; желая исключить дискриминацию в вопросах, касающихся гражданства; отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство; признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством; учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность только в одном из этих участников; учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между национальными органами, отвечающими за вопросы гражданства, устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников. В ней указывается (ст. 3), что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.

В Конвенции устанавливается (ст. 4), что правила каждого государства-участника, регулирующие гражданство, основываются на следующих принципах:

а) каждый человек имеет право на гражданство;

b) следует избегать безгражданства;

с) никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;

d) ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение одним из супругов во время пребывания в браке гражданства не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Согласно ст. 5 Конвенции правила государства-участника, регулирующие гражданство, не должны проводить различий, которые равносильны дискриминации по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального и этнического происхождения. Каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.

Конвенция закрепляет правила, касающиеся гражданства (гл. III). В отношении приобретения гражданства она устанавливает (ст. 6), что каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства ex lege следующими лицами:

а) детьми, один из родителей которых в момент рождения этих детей имеет гражданство этого государства-участника, с учетом любых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за границей. В отношении детей, родительские права на которых установлены на основе признания, распоряжения суда или аналогичных процедур, каждое государство-участник может предусмотреть, чтобы ребенок приобретал его гражданство в соответствии с процедурой, которая определена его внутренним законодательством;

b) детьми, найденными на его территории, оба родителя которых неизвестны и которые в противном случае были бы лицами без гражданства.

В ней указывается, что каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства детьми, родившимися на его территории которые не приобретают при рождении другого гражданства. Такое гражданство предоставляется:

а) по рождению ex lege, или

b) в последующий период детям, которые остались без гражданства, по представлении в надлежащие органы соответствующим ребенком или от его имени заявления в порядке, предписанном внутренним законодательством этого государства-участника. Такое заявление можно подавать при условии постоянного проживания на законном основании на его территории в течение периода, не превышающего пяти лет непосредственно перед подачей заявления.

Устанавливается, что каждое государство-участник должно в своем внутреннем законодательстве предусматривать возможность приобретения гражданства лицами, на законном основании постоянно проживающими на его территории. При определении условий приобретения гражданства оно не должно предусматривать период проживания, превышающий десять лет перед подачей заявления.

В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможности, облегчающие приобретение его гражданства следующими лицами:

а) супругами его граждан;

b) детьми одного из его граждан, подпадающими под изъятие, которое может предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за границей;

с) детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел его гражданство;

d) детьми, усыновленными одним из его граждан;

е) лицами, которые родились на его территории и на законном основании постоянно проживают на ней;

f) лицами, которые на законном основании постоянно проживают на его территории в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавливается внутренним законодательством соответствующего государства-участника;

g) лицами без гражданства и признанными беженцами, на законном основании постоянно проживающими на его территории (ст. 6).

Конвенция запрещает государству-участнику предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе государства-участника, за исключением следующих случаев:

a) добровольное приобретение другого гражданства;

b) приобретение гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;

c) добровольная служба в иностранных вооруженных силах;

d) поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;

e) отсутствие подлинной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;

f) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести гражданство государства-участника ex lege, более не выполняются;

g) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.

Предусматривается, что государство-участник может предусмотреть утрату его гражданства детьми, родители которых лишаются этого гражданства в связи с добровольной службой в иностранных вооруженных силах, а также поведением, причиняющим серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника. Оно не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства, за исключением случаев, когда гражданство государства-участника приобретено путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя (ст. 7).

Каждое государство-участник, указывается в Конвенции (ст. 8), разрешает отказ от его гражданства, при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства. Однако государство-участник может предусмотреть в своем внутреннем законодательстве, что отказываться от гражданства могут только граждане, обычно проживающие за границей.

Устанавливается (ст. 9), что каждое государство-участник, в случаях и на условиях, предусмотренных его внутренним законодательством, способствует восстановлению его гражданства бывшими гражданами, на законном основании постоянно проживающими на его территории.

В Конвенции рассматриваются процедуры, касающиеся гражданства. В ней указывается, что каждое государство-участник обеспечивает рассмотрение заявлений, касающихся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, в разумные сроки (ст. 10). Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы решения, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, содержали письменное изложение оснований (ст. 11). Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы решения, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, были открыты для административного или судебного обжалования в соответствии с его внутренним законодательством (ст. 12). Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы сборы на приобретение, сохранение, утрату, восстановление или легализацию его гражданства были разумными. Оно обеспечивает, чтобы сборы за административное или судебное обжалование не становились препятствующими для заявителей (ст. 13).

Рассматривая множественное гражданство, Конвенция определяет случаи множественного гражданства ex lege. В соответствии со ст. 14 государство-участник разрешает:

а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство;

b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак.

Предусмотрены и другие возможные случаи множественного гражданства (ст. 15). Конвенция не ограничивает право государства-участника определить в своем внутреннем законодательстве:

а) сохраняют ли или утрачивают его гражданство его граждане, приобретающие или имеющие гражданство другого государства;

b) является ли условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрата.

Согласно ст. 16 Конвенции государство-участник не должно ставить условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрату, если такой отказ или утрата невозможны или их нельзя обоснованно требовать. Граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника (ст. 17).

Касаясь проблем правопреемства государств, связанных с гражданством, Конвенция устанавливает (ст. 18), что в вопросах гражданства при правопреемстве государств каждое соответствующее государство-участник соблюдает принципы верховенства права, нормы, касающиеся прав человека, и принципы, содержащиеся в самой конвенции. При принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности:

a) наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством;

b) место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств;

c) волю соответствующего лица;

d) территориальное происхождение соответствующего лица.

В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является утрата иностранного гражданства, применяется положение, согласно которому государство-участник не должно ставить это условие, если такая утрата невозможна или ее нельзя обоснованно требовать.

В соответствии со ст. 19 Конвенции в случаях правопреемства государств соответствующие государства-участники принимают меры для урегулирования вопросов гражданства путем заключения соглашений между ними и, в соответствующих случаях, в рамках их отношений с другими заинтересованными государствами. Такие соглашения заключаются с учетом принципов и норм, изложенных в Конвенции.

Конвенция устанавливает следующие принципы, касающиеся неграждан (ст. 20): граждане государства-предшественника, постоянно проживающие на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют право оставаться в этом государстве; эти лица пользуются одинаковым режимом с гражданами государства-правопреемника в том, что касается социальных и экономических прав. Каждое государство-участник может не принимать этих лиц на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.

В Конвенции подробно рассматриваются вопросы, связанные с воинской обязанностью в случаях множественного гражданства. В ней указывается (ст. 21), что лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны выполнить свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников. Порядок выполнения воинской обязанности определяется соглашениями между любыми из государств-участников.

За исключением случаев, когда специальное соглашение, которое заключено или может быть заключено, предусматривает иное, к лицам, имеющим гражданство двух или более государств-участников, применяются следующие положения Конвенции:

а) любые такие лица выполняют воинскую обязанность в государстве-участнике, на территории которого они постоянно проживают. Тем не менее они могут до достижения 19-летнего возраста выполнить воинскую обязанность в качестве добровольцев в любом другом государстве-участнике, гражданами которого они также являются, в течение полного действительного срока, как минимум равного сроку действительной военной службы в первом государстве-участнике;

b) лица, постоянно проживающие на территории государства-участника, гражданами которого они не являются, или на территории государства, которое не является государством-участником, могут по своему выбору выполнить воинскую обязанность на территории любого из государств-участников, гражданами которых они являются;

c) лица, которые в соответствии с упомянутыми правилами выполняют свою воинскую обязанность в одном из государств-участников, как это предписано законодательством этого государства-участника, считаются выполнившими свою воинскую обязанность в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;

d) лица, которые до вступления в силу Конвенции для государств-участников, гражданами которых они являются, выполнили свою воинскую обязанность в одном из этих государств-участников в соответствии с законодательством этого государства-участника, считаются выполнившими такую обязанность в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;

e) лица, которые прошли действительную военную службу в одном из государств-участников, гражданами которого они являются, и впоследствии переехали на постоянное жительство в другое государство-участника, гражданами которого они являются, подлежат прохождению военной службы только в качестве военнослужащих запаса в этом государстве-участнике;

f) применение Конвенции никоим образом не затрагивает гражданство соответствующих лиц;

g) в случае объявления мобилизации в любом из государств-участников это государство-участник освобождается от обязательств, вытекающих из Конвенции.

Касаясь вопроса об освобождении от воинской обязанности или альтернативной гражданской службы, Конвенция устанавливает (ст. 22), что за исключением случаев, когда специальное соглашение, которое заключено или может быть заключено между государствами-участниками, предусматривает иное, к лицам, имеющим гражданство двух или более государств-участников, применяются также следующие положения:

a) лица, которые освобождены от воинской обязанности или прошли альтернативную гражданскую службу в одном из государств-участников, как это предписано законодательством этого государства-участника, считаются освобожденными от воинской обязанности или прошедшими альтернативную гражданскую службу в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;

b) лица, являющиеся гражданами государства-участника, в котором не предусмотрена обязательная военная служба, считаются выполнившими свою воинскую обязанность, если они постоянно проживают на территории этого государства-участника. Тем не менее они считаются не выполнившими своей воинской обязанности в отношении государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются и в которых военная служба является обязательной, если только их постоянное проживание в первом государстве-участнике не продолжается до определенного возраста, о котором каждое заинтересованное государство-участник сообщает при подписании или сдаче на хранение своих ратификационных грамот или документов о принятии или присоединении;

c) лица, являющиеся гражданами государства-участника, в котором не предусмотрена обязательная военная служба, также считаются выполнившими свою воинскую обязанность, если они прошли военную службу в качестве добровольцев в течение полного действительного срока, как минимум равного сроку действительной военной службы в государстве-участнике, гражданином которого они также являются, независимо от места их постоянного проживания.

Согласно ст. 26 Конвенции ее положения не затрагивают внутреннего законодательства и обязательных международных документов, которые уже действуют или могут вступить в силу и в соответствии с которыми отдельным лицам предоставлены или были бы предоставлены более широкие права в области гражданства.

Важную роль в регулировании вопросов гражданства играют также двусторонние и многосторонние договоры и соглашения России с другими государствами*(241)

Различные походы к проблемам гражданства, закрепленные в национальном законодательстве бывших союзных республик СССР, могли породить конфликтные ситуации между государствами. В этих условиях важная роль принадлежит договорному урегулированию данных вопросов. Например, ст. 2 Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г. предусматривает: " Вопросы приобретения гражданства одной из Сторон лицами, проживающими на территории другой Стороны, будут урегулированы соответствующим соглашением с учетом законодательства Сторон о гражданстве" *(242) Подобное положение содержит и ст. 3 Договора между РСФСР и БССР от 18 декабря 1990 г.*(243) Договоры предусматривают решение и других вопросов гражданства*(244)

К числу такого рода документов относится Меморандум от 28 марта 1994 г. " Об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации" *(245) В нем, в частности, указывается, что Президент РФ и Президент Республики Казахстан, признавая необходимость скорейшего урегулирования вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, исходя из стремления народов двух стран к сохранению и укреплению традиционно тесных дружеских связей и отношений добрососедства, подтверждая приверженность общепризнанным правам и свободам человека, руководствуясь Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г., выражают намерение решать указанные вопросы посредством:

процедур, гарантирующих приобретение в упрощенном порядке соответствующего гражданства гражданами любого из двух государств и их близкими родственниками, прибывающими соответственно в республику Казахстан или Российскую Федерацию для постоянного проживания;

обеспечения равенства в правах и обязанностях граждан одного государства, проживающих на территории другого, с гражданами этого другого государства, за согласованными изъятиями;

предоставления гражданам одного государства возможности работать по контракту на предприятиях и в организациях другого государства;

предоставления гражданам одного государства возможности проходить военную службу по контракту в вооруженных силах другого государства;

максимального упрощения процедур, связанных с передвижением и проживанием граждан одного государства на территории другого государства;

предоставления гарантии безвизовых поездок граждан обоих государств без взимания каких-либо пошлин, регистраций и других администрированных ограничений, за исключением случаев правонарушений и въезда в третьи государства;

максимального упрощения таможенных процедур при пересечении государственной границы гражданами обоих государств;

создания условий для обмена национальных валют и перевода денежных средств граждан и юридических лиц из одной страны в другую в согласованных между ними пределах;

предоставления гарантии гражданину одного государства, проживающему на территории другого государства, на владение, пользование и распоряжение своей собственностью в соответствии с законодательством государства проживания*(246)

Важную роль в регулировании вопросов гражданства играет Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. (вступило в силу 4 ноября 2000 г.)*(247) В соответствии с ним каждая сторона предоставит прибывающим на постоянное жительство на ее территорию гражданам другой стороны право приобретать гражданство в упрощенном (регистрационном) порядке при соблюдении одного из следующих условий:

а) если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родился или проживал на территории стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 г.;

б) при наличии у заявителя одного из постоянно проживающих на территории стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.

Установленный соглашением порядок предоставления гражданства распространяется на граждан сторон, постоянно проживающих на территории другой стороны, независимо от срока проживания на территории стороны приобретаемого гражданства. Приобретение гражданства одной стороны и выход из гражданства другой стороны производится на основе свободного волеизъявления заинтересованных лиц в соответствии с законодательством сторон и положениями заключенного соглашения (ст. 1).

Предусматривается (ст. 2), что для приобретения гражданства одной стороны гражданин другой стороны представляет в соответствующие органы другой стороны следующие документы:

заявление по форме, согласованной компетентными органами сторон;

паспорт или иной документ, удостоверяющий личность и подтверждающий принадлежность лица к гражданству одной из сторон;

нотариально заверенные копии свидетельства о рождении и о браке;

документ, подтверждающий наличие одного из условий, указанных в Соглашении.

Органы внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения гражданства одной из сторон в соответствии с Соглашением в срок не более трех месяцев с даты подачи документов с соблюдением требований, предусмотренных национальным законодательством этой стороны.

В случае приобретения гражданства одной стороны с одновременной утратой гражданства другой стороны в соответствии с национальным законодательством этой стороны лицо, подавшее ходатайство об этом, сохраняет гражданство другой стороны до принятия положительного решения по его ходатайству.

Согласно ст. 3 Соглашения при изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами другой стороны, изменяется соответственно и гражданство их несовершеннолетних детей. Гражданство несовершеннолетних детей, один из родителей которых является гражданином одной из сторон, а другой родитель приобретает гражданство другой стороны, определяется соглашением родителей, принятым в соответствии с национальным законодательством, которое должно быть выражено в заявлении, подаваемом в соответствии с Соглашением. Дети, родители которых проживают раздельно, сохраняют гражданство родителя, на воспитании которого они находятся, если по этому поводу не состоялось иного соглашения между родителями.

Установленное гражданство детей по достижении ими совершеннолетия, один из родителей которых имеет гражданство одной стороны, а другой - гражданство другой стороны, может быть изменено в соответствии с законодательством сторон. Гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав. На изменение гражданства детей не требуется согласие родителей, лишенных родительских прав.

В Соглашении также устанавливается (ст. 5), что если национальное законодательство стороны или международные соглашения, участниками которых она является, устанавливает более льготные условия приобретения гражданства, то в этом случае применяются нормы национального законодательства либо соответствующего международного соглашения.

Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. о гражданстве предусматривает равноправие между гражданами двух государств, а также посвящен специфическим правам граждан договаривающихся государств как граждан Союза. Согласно ч. 1 ст. 13 Устава полномочия Союза и его органов направлены на обеспечение равенства политических и социально-экономических прав граждан. Для этой цели Союз наделен полномочиями обеспечить равенство прав граждан Союза в получении всех видов образования и медицинской помощи, трудоустройстве, оплате труда и других областях (п. " б" ч. 1 ст. 1