Землеустройство и управление землей в Австралии

С.Н. Волков, ректор Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук

Австралия — это федеральное государство, включающее в себя шесть штатов (Новый Южный Уэльс, Квинслэнд, Южная Австралия, Западная Австралия, Тасмания, Виктория) и две территории (Северную и Австралийской столицы).

Общая площадь Австралии 768 млн. га, население 18, 5 млн. человек. Плотность населения 2, 4 человек на 1 км², что является одним из самых низких показателей в мире. Земельные ресурсы страны находятся в ведении штатов и слагаются из их территорий.

Формы земельной собственности в различных штатах и даже в некоторых их частях не одинаковы. Например, в центрально-северной и центрально-южной частях штата Новый Южный Уэльс, которые занимают 60% территории, проживает 99% всего населения. При этом 63% земель находится в частной собственности; 16% принадлежит различным правительственным агентствам; 21% находится в собственности штата (Crown Land), в том числе 13% земель передано в аренду по 92 тыс. арендным договорам, лицензиям и разрешениям, 5% зарезервировано для общественных надобностей, 3% не используется.

В западных землях штата Новый Южный Уэльс, составляющих 40% территории, проживает лишь 1% населения. Поэтому только 2, 5% западных земель находится в частной собственности; 3% в собственности правительственных агентств, а 94% всех земель принадлежит штату. Из земель, принадлежащих штату, 93% передано в аренду по 8, 5 тыс. арендным договорам, лицензиям и разрешениям, а 1, 5% земель штата зарезервировано для государственных и общественных надобностей.[1]

Во всех штатах сложилась четкая система управления земельными ресурсами на основе системы регистрации землевладений Торренса (Torrens Title System). Например, в штате Новый Южный Уэльс в картотеке регистрации Торренса на конец 2001 г. зарегистрировано 3, 5 млн. земельных участков, хранится более 50 млн. архивных дел (с 1863 г.). Ежегодно поступает более 600 тыс. уведомлений о земельных операциях, каждый год контролируется более 10 тыс. планов (проектов землеустройства), ежедневно проводится более 12 тыс. зарегистрированных документов.[2]

Основные принципы системы регистрации Торренса, которые основаны на обеспечении государством гарантий прав на землевладение, следующие:

‑ любая операция, связанная с земельным участком, должна быть зарегистрирована в Реестре записей о землевладении;

‑ на каждый существующий в данный момент в штате Новый Южный Уэльс земельный участок имеется документ, удостоверяющий право владения им, а у его владельцев хранится копия:

Свидетельство на землевладение (Certificate of Title);

‑ правительство штата гарантирует, что человек, фамилия которого зафиксирована в Реестре записей о землевладении, является законным владельцем того участка земли, к которому относится данная запись;

‑ запись, хранящаяся в Реестре, является неоспариваемой гарантией права на землевладение и признается неопровержимым доказательством в любом суде.

Для выполнения этих принципов важнейшее значение имеют следующие землеустроительные действия:

‑ правильное установление и обозначение границ земельных участков в соответствии с предъявляемыми техническими требованиями;

‑ обязательная проверка и экспертиза всех землеустроительных проектов в части разбивки земли на участки до регистрации планов и последующей выдачи свидетельств на землевладение;

‑ контроль работы землемеров, включая выборочные полевые съемки и инструкции;

‑ юридическая и геодезическая экспертиза регистрируемых дел.

Опыт использования системы регистрации Торренса в Австралии показал, что в целях повышения эффективности использования и охраны земель действия, связанные с обеспечением управления земельными ресурсами, регистрацией земельных участков и другого недвижимого имущества, земельным кадастром и оценкой земель, землеустройством, геодезией и картографией, земельно-информационными системами, должны быть сосредоточены в одном государственном ведомстве (на предприятии).

В этой связи в конце 1990-х годов в штате Новый Южный Уэльс при Департаменте информационных технологий и управления (земельная администрация) было создано Государственное хозрасчетное предприятие земельно-имущественной информации (LPI — Land and Property Information), имеющее в своем составе три основных подразделения:

‑ земельно-титульный офис, занимающийся регистрацией земли и недвижимости и сделок с ними;

‑ земельно-информационный центр, ведающий земельным кадастром, геодезией и картографией, землеустройством и ведущий земельно-информационную систему штата;

‑ офис генеральной оценки земли, ведущий земельно-оценочные работы.

Сведение землеустроительных действий в одно предприятие, ведущее регистрацию, учет, оценку, формирование объектов земельно-имущественного комплекса и управление ими в Австралии, позволило повысить эффективность государственного управления земельными ресурсами, снизить удельные затраты на землеустройство и земельный кадастр, уменьшить число административно-управленческого персонала, ведающего земельными делами, организовать рациональное использование и охрану земель страны.

В составе служащих LPI работает главный землеустроитель штата (Surveyor General), который одновременно возглавляет Дирекцию (ассоциацию) землемеров Нового Южного Уэльса.

Ранее главный землеустроитель штата назначался генерал-губернатором из числа наиболее опытных и уважаемых землемеров. В настоящее время он назначается руководителем земельной администрации.

В составе предприятия земельно-имущественной информации работает 1200 государственных землемеров, примерно такое же число частных землемеров, имеющих лицензии на проведение землеустроительных работ, выполняют различные действия.

Работы ведутся на основании Закона о землеустройстве, Правил и Порядка проведения землеустроительных работ.

Управление земельными ресурсами штатов в Австралии осуществляется на основе Законодательства о планировании в отношении окружающей природной среды, что достигается установлением:

‑ общих правил землепользования;

‑ процедур, в соответствии с которыми принимаются планы по развитию территорий и охране окружающей природной среды;

‑ процесса, посредством которого можно получить разрешение на использование земли. Ответственность за управление земельными ресурсами на уровне штата распределяется между правительством штата и местными (муниципальными) органами власти. Например, в правительстве штата Новый Южный Уэльс планированием использования и охраны земель занимается министр по планированию и Департамент по планированию, находящийся в ведении этого министра. На уровне муниципалитетов планированием использования и охраны земель занимаются местные советы, избираемые населением в районах.

Решения правительства и органов местного самоуправления в области землепользования претворяются в жизнь по планам развития территорий и охраны окружающей природной среды. Существует три вида таких планов: план развития территории штата в целом; региональные планы охраны окружающей природной среды; местные планы развития территорий и охраны окружающей природной среды. План развития территории штата и региональные планы разрабатываются Департаментом по планированию.

План развития территории штата составляется после проведения дискуссий по проблемам землепользования штата между Департаментом по планированию, местными советами, общественностью и государственными органами власти. В плане находят отражение вопросы, важные для всего штата, например: охрана лесов, расположенных в границах городов; рациональное использование экологически чувствительных земель и лесов прибрежных территорий; строительство дорог и других объектов инфраструктуры; выделение земель для развития общественного жилого фонда, для престарелых, инвалидов и др.

Региональные планы охраны окружающей природной среды могут охватывать как большие географические районы (например прибрежные земли Нового Южного Уэльса), так и незначительные по площади территории (например, пригород Сиднея).

В региональных планах отражаются вопросы землепользования регионального уровня, например, регулирование использования земель в горнодобывающих районах; охрана зданий, имеющих историко-культурную ценность; развитие транспортных связей в регионе. Региональные планы могут быть комплексными, когда решается полный перечень вопросов землепользования, и специальными — в случае, если разрабатываются отдельные аспекты развития регионов.

Местные планы развития территорий и охраны окружающей природной среды содержат в себе основные направления регулирования землепользования на территориях, находящихся в ведении муниципальных властей. Главным их назначением является зонирование территории с описанием разрешенных типов и особых условий землепользования для каждой зоны. Например, муниципалитет района «Южный Сидней» в г. Сиднее организует использование своей территории на основе двух планов, составленных в 1997-1998 гг.: развития и охраны территории (Local Environment Plan); контроля за развитием территории (Development Control Plan).

Первый план является законодательным актом по планированию использования земель на территории городского района, который делит площадь на зоны, устанавливает порядок землепользования в них, а также цели и задачи по развитию территории внутри этих зон.

Так, в плане были выделены следующие зоны (подзоны):

— 2 — жилая с низкой (а) и со средней (б) плотностью застройки;

— 3 — бизнеса;

— 4 — промышленная;

— 5 — специального использования;

— 6 — локальной (а) и общей (б) рекреации (отдыха);

— 9 — резервирования строительства магистральных (а), местных (б) дорог и для целей отдыха (в);

— 10 — смешанного использования.

Любое другое использование земли, не соответствующее определенному зонированию, не допускается.

План контроля за развитием землепользования района устанавливает рамки проектирования градостроительства и критерии, в соответствии с которыми должно осуществляться развитие района, чтобы сохранить, с одной стороны, лицо города и, с другой — внедрить современные достижения в области архитектуры и градостроительства.

Планирование использования земель сельскохозяйственного назначения в сельских районах штата Новый Южный Уэльс имеет свои особенности. Основой для планирования использования и охраны этих земель также служат местные планы развития сельских территорий и охраны окружающей природной среды. При их составлении закладываются следующие принципы.

1. Поощрение новых видов использования сельскохозяйственных земель и развития сельских территорий, учитывающих экологические требования.

2. Обеспечение максимальной пользы для общества при использовании сельскохозяйственных земель с минимальными экономическими и социальными затратами, что достигается в результате:

‑ применения природоохранных методов ведения сельского хозяйства;

‑ сохранения и защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей;

‑ предотвращения разбивки земель на небольшие участки, т. е. недопущения парцелляризации земель;

‑ отвода для несельскохозяйственного использования наименее продуктивных угодий.

3. Обеспечение большого разнообразия типов сельских поселений.

4. Зонирование территории с целью предотвращения изъятия продуктивных угодий для несельскохозяйственных целей, а также резервирования и опознавания земель для развития городов, крупномасштабной разработки, минерально-сырьевых ресурсов, древесины и т.п.

5. Применение ограничивающих и запрещающих типов землепользования в районах, подверженных наводнениям, пожарам, эрозии, с сохранением древесной и кустарниковой растительности.

6. Охрана объектов, имеющих историческое, культурное и научное значение.

В конце XX в. в Австралии значительно изменилась концепция планирования использования земель. Стали признавать, что для поддержания экономического роста и социального благосостояния нужно изыскивать денежно-материальные и другие средства для восстановления природных ресурсов, нарушение которых стало следствием интенсивного и часто неоправданного землепользования. При этом отмечается, что на австралийском континенте нарушение природного равновесия связано с исторически сложившейся системой частного землевладения и суверенных прав на собственность земель. Так, искусственные границы землевладений не принимали во внимание естественные формы ландшафта и не учитывали качества земель. Плохо продуманные программы освоения и мелиорации новых земель, заселения и дробления фермерских хозяйств сократили площади землевладений, увеличили протяженность неправильно расположенных границ, ухудшили жизнеспособность ферм.

В этой связи в практику долгосрочного управления земельными ресурсами стали внедрять экологический подход, основанный на планировании, координации и организации рационального использования земли, воды, растительности и других ресурсов по водосборным бассейнам, предусматривающий равновесие между охраной и использованием природных ресурсов. Подход реализовывался в результате сотрудничества правительства и местных властей на основе специальных программ (по предотвращению засоления почв в сельских районах, вдоль рек и протоков; облесению территории; рациональному использованию земель фермерских хозяйств; охране почв и др.), а также проведения землеустроительных работ. При этом в основе работ были региональные планы использования и охраны земельных ресурсов по водосборным бассейнам (Land Use Planning Schemes and Land Development Controls, Environment Plans), а также проекты природоохранного землеустройства.

Например, в 1985 г. были начаты землеустроительные работы на территории бассейна р. Марри-дарлинг. Для этого была создана специальная дирекция бассейна, покрывающего почти 15% поверхности Австралии. Было подсчитано, что из-за нерационального землепользования в бассейне этой реки сельское хозяйство ежегодно теряло 260 млн. долл. (1987). В 1989 г. был принят закон штата Новый Южный Уэльс «Об управлении водосборными площадями», на основе которого созданы Координационный комитет штата по управлению водосборными площадями, а также тресты и комитеты, ведущие работы по конкретным водосборам. Все работы осуществлялись на основе регионального (на водосбор) природоохранного плана. Для развития данного плана были разработаны планировочные проекты по управлению водосборными площадями малых рек. Примером может служить планировочный проект Ливерпульских равнин, расположенных на северо-западных склонах Нового Южного Уэльса. Площадь сельскохозяйственных угодий на равнинах составляет 600 тыс. га. Здесь размещены черноземные почвы, пригодные для высокоэффективного сельского хозяйства.

Однако вследствие вырубки 80% лесов на склонах холмов, перехода от скотоводства к интенсивному земледелию, отсутствия системы противоэрозионных мероприятий изменился водный режим этой территории, увеличился эрозионно опасный сток, участились наводнения, произошли заиливание ряда площадей, поднятие уровня грунтовых вод и заболачивание земель, что нанесло урон сельскому хозяйству. Более 50 тыс. га первичных аллювиальных почв теперь находится под сильной угрозой засоления. Засоленные подземные воды достигли глубины 1, 5 м от поверхности. Капиллярное перемещение довело соли до уровня корней растений, что снизило урожайность сельскохозяйственных культур.

В этой связи в планировочном проекте по управлению водосборными площадями Ливерпульских равнин были проведены следующие работы:

‑ осуществлено моделирование водного баланса и проведен гидрогеологический анализ территории;

‑ составлены планы существующего использования земель, глубины залегания грунтовых вод и их качества, растительности, размещения границ землевладений;

‑ разработаны предложения по планируемым площадям и составу сельскохозяйственных угодий, облесению территории, рациональному использованию воды, введению севооборотов, подбору трав для пастбищ, имеющих более глубокую корневую систему, мелиорации солонцов и др.

В соответствии с законом землевладельцы самостоятельно принимают решения о характере использования своих земель и внутрихозяйственном землеустройстве. Это их право, основанное на праве частной собственности на землю.

Однако в Австралии, благодаря созданному в последние десятилетия плановому контролю за землепользованием, осуществляемому государством через систему землеустройства и мониторинга земель при участии общественности, установлены пределы индивидуальной свободы в области использования земель и намечаются обязательные землеустроительные мероприятия внутри частных землевладений. Т.е. государство, осуществляя природоохранную политику, заставляет землевладельцев проводить на своих земельных участках внутрихозяйственное землеустройство. Таким образом, регулируется поведение частного землевладельца в интересах всего общества.

Для этого используются следующие финансовые механизмы и средства:

‑ инвестиции, выделяемые в ходе выполнения государственных, региональных и местных программ в сфере управления землепользованием;

‑ освобождение от налогов фермеров, затративших свои средства на осуществление проектов землеустройства (строительство дамб, водостоков; противоэрозионные мероприятия; борьбу с сорняками, вредителями и болезнями сельскохозяйственных культур, перенос изгородей на пастбищах и т.п.) в размере, соответствующем 100% затрат;

‑ денежные средства, выделяемые самими землевладельцами.

Проводимое внутрихозяйственное землеустройство, называемое в Австралии «землеустройством на отдельных владениях», осуществляется следующим образом.

1. Проводится аэрофотосъемка землевладения фермерского хозяйства и составляется план существующей организации его территории. При наличии старого плана он корректируется с использованием наземных методов. На план наносятся дороги, постройки, изгороди, границы угодий, поля севооборотов, места водопоя скота, каналы, орошаемые участки и т. д.

2. Разрабатывается классификация фермерских земель с учетом потенциального плодородия почв и необходимости проведения почвозащитных мероприятий. При этом в районе расположения хозяйства анализируются климатические условия, тип почв, рельеф, растительность, водостоки, частота затоплений, очаги ветровой и водной эрозии, степень солонцеватости, засоления, а также опыт земледелия и скотоводства и др.

3. В соответствии с потенциальной пригодностью фермерских земель для сельскохозяйственных целей и необходимостью их охраны разрабатывается система почвозащитных мероприятий и проводятся землеустроительные работы по улучшению территории: строятся новые изгороди, дороги; линейные элементы организации территории размещаются так, чтобы они соответствовали естественным границам и рубежам; намечаются места закладки полезащитных ветроломных лесополос; проектируется система севооборотов и ухода за пастбищами; вырабатываются меры по борьбе с деградацией земель и т.д. (см. таблицу).

4. Составляется финансовый план фермерского хозяйства, учитывающий затраты на проведение работ различного типа и их эффективность, а также намечающий очередность проводимых мероприятий.

Отвод земельных участков в Австралии осуществляется также на основе проектов (планов) территориального (межхозяйственного) землеустройства в следующем порядке.

1. Составляется план предполагаемого разделения существующего земельного участка (массива земель, группы земельных участков) — проект землеустройства.

2. Данный план (проект землеустройства) рассматривается и утверждается местными властями после необходимых согласований.

3. Осуществляется перенос проекта землеустройства в натуру, границы новых земельных наделов закрепляются межевыми знаками.

4. Документы на новые земельные наделы подаются для рассмотрения властям штата, издаются акты об их утверждении, происходит процесс регистрации земельных участков.

5. Данные землеустройства и регистрации земельных участков вносятся в земельный кадастр, устанавливается ценность земли для исчисления земельного налога.

Роль землемеров в процессе проведения землеустроительных работ трудно переоценить. Очень важно технически правильно и юридически грамотно составить проект, ясно обозначить ориентиры и границы земельных участков на местности, точно отразить эту информацию в землеустроительных документах, формах регистрации земельных участков и земельного кадастра.

Именно поэтому деятельность государственных и частных землемеров регулируется властями штата с помощью соответствующего законодательства, разрабатываемого парламентом, и директив, издаваемых главным землемером штата, начальником службы регистрации, главным земельным оценщиком.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими земельные отношения и землеустроительные действия в штате Новый Южный Уэльс, являются законы: о земле; о территориальном планировании и оценке (NSW Environmental Planning and Assessment Act, 1979); о государственных землях (Crown Lands Act, 1989); о дорогах (Roads Act, 1993); о защите естественной растительности (Native Vegetation Conservation Act, 1997); о землеустройстве (Contaminated Land Management Act, 1997); об оценке земель (Valuation of Land Act, 1916-1998) и др.

Значительные площади в штате Новый Южный Уэльс занимают государственные земли (Crown Lands), находящиеся в собственности правительства штата. От имени правительства штата ими управляет Служба государственных земель Департамента охраны земли и воды (Department of Land and Water Conservation). Департамент готовит документы для продажи и предоставления в аренду земельных участков, выдает лицензии на право пользования ими, устанавливает ограничения и обременения в использовании земли, организует рациональное использование, резервирование для общественных целей и охрану земельных участков, находящихся в государственной собственности.

Использование государственных земель (земель Короны) осуществляется на основании Закона о землях Короны, принятого парламентом штата в 1989 г. (Crown Lands Act). На основании этого закона Департамент охраны земли и воды проводит также качественную оценку земель штата, учитывающую биофизические и химические свойства почв и применяемую правительственными агентствами для планирования использования и охраны земель.

Для контроля за использованием и охраной государственных земель в 100 районах штата имеются земельные управления (Local Land Board), основанные в 1884 г. и включающие в себя руководителя и двух специалистов в области землепользования.

Классификация сельских и городских земель в штате Новый Южный Уэльс по их потенциальной пригодности

Вопросами регулирования землепользования в штате Новый Южный Уэльс занимаются также и другие государственные службы: Департамент строительства, Департамент общественных работ и услуг, Управление защиты сельскохозяйственных земель, Агентство государственных лесов, Управление национальных парков и защиты диких животных, Департамент минеральных ресурсов, Департамент сельского и рыбного хозяйства.

Большое значение в Австралии в деле управления земельными ресурсами имеют общественные объединения землевладельцев, называемые Лэнд-кэр и объединяющие в своих рядах людей, стремящихся к выполнению совместными усилиями мероприятий по организации рационального использования и охраны земли в районах, например, по применению почвоводоохранных технологий, закладке защитных лесополос на своих и соседних территориях, по регулированию стока воды и т.д.

Землевладельцам также активно помогают различные консультационные службы фермерского хозяйства, лучшего использования плодородия почв, защиты окружающей природной среды, предотвращения засоления земель.

Для разрешения спорных вопросов в штате Новый Южный Уэльс в 1980 г. основан Земельный суд (Land and Environmental Court). Статус этого суда, а также статус, категории и титул судей приравниваются к Высшему суду штата. Земельный суд относится к категории специальных и руководствуется примерно 30 законодательными актами, связанными с планированием, строительством, использованием и охраной земель, земельным налогообложением, государственной оценкой земель, правами на землю коренных жителей Австралии и др.

Судебная юрисдикция суда связана со следующими вопросами:

‑ планированием использования земель (пересмотром заявок на использование земли и застройку, в которых было отказано местными органами власти, и рассмотрением жалоб на решения местных советов);

‑ строительством (в части споров, жалоб и отказов на получение строительных сертификатов);

‑ спорами, оценкой стоимости земли, налогообложением, размерами компенсации при изъятии земель, границами земельных участков, правами на землю коренных жителей Австралии;

‑ правомочным исполнением гражданских законов в сфере соблюдения гражданских прав, обязанностей или обязательств в соответствии с законами использования и охраны земель (при этом суд имеет право и юрисдикцию приостановить действие или признать не имеющим силу решение любого государственного органа исполнительной власти, если последний превысил полномочия, данные ему законом);

‑ уголовным преследованием и наказанием за преступления в области землепользования;

‑ пересмотром приговоров, вынесенных местными судами по преступлениям, связанным с окружающей природной средой и природными богатствами, по заявлениям осужденных или обвинителей.

В 2001 г. Земельный суд штата состоял из шести судей и девяти членов комиссии.

Недвижимость в штате Новый Южный Уэльс проходит ежегодную оценку для определения ее стоимости и расчета ставки земельного налога. Все 175 муниципалитетов штата не реже одного раза в четыре года получают результаты оценки земли и недвижимости. Они определяют также ставку земельного налога.

При оценке земельной собственности в сельской местности обязательно учитывается землеустроенность территории в результате оценки улучшений, которая включает в себя добавленную стоимость:

‑ включений (скота, посевов, растений, движимого имущества);

‑ зданий и сооружений;

‑ плантаций, садов, виноградников;

‑ ограждений;

‑ ирригационных сооружений;

‑ объектов гидрологического обустройства;

‑ объектов пастбищного обустройства. Таким образом, управление земельными ресурсами в Австралии осуществляется с помощью системы землеустройства, которая включает в себя многофункциональные взаимосвязанные государственные, общественные и частные структуры, имеющие общую цель — организацию рационального использования и охраны земли. Это относится к различным сферам общественных отношений: законодательной, исполнительной, судебной ветвям власти, местному самоуправлению, общественной и частной инициативам.

[1] Don Leonard. Land Administration in New South Wales — NSW: Department of Land and Water Conservation, 2001. — P. 5.

[2] Modem Land Records Management. Features and Benefits of the New South Wales Torrens Title System — NSW: Land Title office, 2001. — P. 4.