Земельна реформа. Ринок землі

Земля завжди була і залишиться в майбутньому основним національним багатством і особливим природним ресурсом. Тому реформування аграрного сектора пов'язане насамперед зі змінами у сфері земельної власності. Земельна реформа є комплексною системою заходів перетворень у землеволодінні і землекористуванні, здійснюваних державою. її метою є створення системи земельних відносин у країні на основі забезпечення рівності прав власності на землю для громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави. Реалізація цієї мети передбачає розв'язання таких завдань, як корінні зміни форм власності на землю, забезпечення громадян земельними ділянками, запровадження плати за землекористування, створення передумов формування ринку землі.

Земельна реформа в Україні розпочалася з прийняттям 15 березня 1991 р. Верховною Радою України постанови, за якою всі землі, що були виключно державною власністю, було оголошено об'єктом земельної реформи. Земельна реформа мала на меті відновлення, поряд з державною, приватної власності на землю і формування нових форм землекористування. Зазначеною постановою започатковано процес демонополізації власності на землю, визначено порядок передаванням громадянам України у приватну власність земельних ділянок для ведення особистих сільських господарств, будівництва і обслуговування житлового будинку, дачі, гаража, а також городництва і садівництва. Це, по суті, початковий етап земельної реформи, що характеризується переважно інвентаризацією земель, встановленням і видачею документів на різні форми власності на землю. Одночасно ці процеси було підкріплено правовою базою у вигляді внесення змін і доповнень до Земельного кодексу та прийняттям законів про форми власності на землю та плату за неї.

На цьому етапі відбувається і обґрунтування концептуальних підходів до земельної реформи. їх було два. Перший підхід було викладено у Концепції роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фонду, затвердженої Верховною Радою України в листопаді 1991 р. Відповідно до неї приватизація землі повинна була здійснюватись аналогічно приватизації майна державних підприємств, тобто з використанням приватизаційних паперів і забезпеченням рівної частки кожного громадянина України у тій земельній площі, що підлягала приватизації у межах усієї економіки, яку він отримував безплатно в обмін на сертифікат.

Другий підхід до приватизації землі закріплено новою редакцією Земельного кодексу, за яким право приватизації землі безплатно одержував кожен землекористувач земельних ділянок для колективного садівництва, городництва, будівництва житла, дач та гаражів. Крім того, створювався державний резервний фонд землі, з якого за певних умов можна було отримати безплатно певну кількість землі для організації фермерського (селянського) господарства.

Наявність двох концепцій земельної реформи практично гальмувала її здійснення, оскільки вони в деяких питаннях суперечили одна одній. До того ж, за другою концепцією реформуванню підлягала відносно невелика частина земель сільськогосподарського призначення, бо їх основна частина була у землекористуванні колгоспів і радгоспів. Механізму приватизації землі практично не було. Тому з метою прискорення приватизації сільськогосподарських земель 10 листопада 1994 р. було видано Указ Президента України " Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи", яким і визначався порядок приватизації таких земель і було покладено початок нового етапу земельної реформи. Вона базується на таких принципах (див. схему 24.2).

Важливим принципом земельної реформи є принцип соціальної справедливості. Він полягає у тому, що земля передається у приватну власність тим, хто здійснює на ній господарську діяльність. Це важливо і тому, що під час колективізації землі було націоналізовано у селян, а тому повернення цих ділянок нинішнім землекористувачам за спадком є відновленням соціальної справедливості. Земельна реформа покликана створити сприятливі умови для різних форм господарювання на землі. Демонополізація державної власності дозволяє формувати приватні підприємства різних організаційно-правових форм - від одноосібних володінь до величезних корпорацій.

Реалізація завдань земельної реформи пов'язана із введенням вартісної оцінки землі. Формування ринку землі обов'язково потребує грошової оцінки останньої. Потреба у вартісній оцінці зумовлена також необхідністю її включення до загальної суми аграрного капіталу, як це має місце у світовій практиці. Крім іншого, вартісна оцінка землі дає змогу втілення в життя економічних методів регулювання земельних відносин.

Проведення земельної реформи в Україні здійснюється поетапно. На першому етапі згідно з Указом Президента " Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи" відбулося роздержав

Схема 24.2. Принципи земельної реформи в Україні

лення земель сільськогосподарського призначення шляхом їх передачі у колективну власність членам колективних сільськогосподарських підприємств та колишнім працівникам радгоспів. Таким чином, ті землі, які були у користуванні колгоспів і радгоспів, перейшли у колективну власність їх трудових колективів. Цим було прив'язано земельну ділянку до колективу сільськогосподарських працівників, які працювали і працюють на ній, що створило можливість реалізувати принцип приватизації землі тими, хто на ній працює. Цей етап було завершено у першій половині 1998 р., коли у власність недержавних сільськогосподарських підприємств було передано 27, 6 млн га землі або 46% земельного фонду України.

На другому етапі відбувається перехід колективної власності на землю у приватну власність. Цей процес здійснюється через паювання колективної землі між членами трудового колективу, що є її власником. Суть його полягає у тому, що кожному членові сільськогосподарського підприємства виділяється земельний пай в умовних (кадастрових) гектарах і у вартісній оцінці. Розмір таких паїв однаковий для всіх членів трудового колективу підприємства, в якому здійснюється паювання. Право приватної власності на такий земельний пай засвідчується земельним сертифікатом, в якому зазначається розмір частки (паю) в умовних одиницях і у вартісному вираженні. Особливістю цього етапу є те, що таке паювання здійснюється без виділення земельної ділянки у натурі (на місцевості), тобто без визначення її меж. Пай виступає умовною величиною, яка, однак, має реальне значення, бо сертифікат на земельний пай дав право його власнику передавати у спадок, дарувати, продавати, здавати в оренду свій пай без контурного визначення.

Сертифікація земельних паїв дозволила передати у приватну власність землю без будь-яких землемірних і землерозподільних робіт, що дуже важливо для забезпечення цілісності і непорушності системи землеробства і сівозмін господарства. Правове забезпечення змін у земельних відносинах на цьому етапі було здійснено Указом Президента України " Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 8 серпня 1995 р. На цьому етапі на початку 2001 р. було відновлено оренду землі, яку було скасовано в 30-ті роки XX ст. Правовий статус таких земельних ділянок закріплено прийнятим 23 жовтня 1998 р. Законом України " Про оренду землі", в якому наведено визначення оренди, її об'єкти, суб'єкти, істотні умови та основні форми. Передбачено також можливість суборенди землі.

Однак сертифікацією земельних паїв земельна реформа не завершилася. Наступним етапом є надання власникам земельних паїв земельних ділянок у натурі та видача державних актів на право приватної власності на землю. За заявою власника паю йому має бути виділено земельну ділянку з чітко виділеними межами або оконтурену. При цьому замість сертифіката на земельний пай видається акт на право приватної власності на земельну ділянку, в якому міститься схема земельної ділянки. Це процес набагато складніший, ніж сертифікація земельних паїв. Найбільша проблема полягає у рівному поділі різних за якістю земельних ділянок. Це вимагає ґрунтовної аналітичної та організаційної роботи. Тому не випадково процес виділення земельних паїв у натурі відбувається набагато повільніше, ніж процес сертифікації паїв. Так, на початок 2008 р. з 98% власників земельних сертифікатів 92% обміняли їх на державні акти на право приватної власності на землю.

Здійснення земельної реформи великою мірою залежить від її правового забезпечення. Велику роль у цьому процесі відіграє Земельний кодекс, прийнятий 25 жовтня 2001 р. Він остаточно закріпив право приватної власності на землю та практично напрацьовану законодавчу базу щодо здійснення земельної реформи. Кодекс є нормативним актом у сфері земельних відносин, що відповідає потребам країни з соціально орієнтованою ринковою економікою, а також вимогам цивілізованого суспільства. Водночас Кодекс відкриває шлях для здійснення подальших етапів земельної реформи і створення класичних ринкових земельних відносин. Однак його повне втілення на практиці, за оцінками спеціалістів, потребує розробки 30-40 спеціальних законів, що регулювали б земельні відносини. Вони повинні визначити перспективи земельної реформи для забезпечення ефективного використання та підвищення цінності земельних ресурсів, створення оптимальних умов для суттєвого збільшення соціального, інвестиційного і виробничого потенціалів землі, перетворення її на самостійний фактор економічного зростання. Подальше реформування земельних відносин має здійснюватись на таких принципах: непорушності права приватної власності на землю; включення землі у ринковий обіг; соціальної справедливості у перерозподілі земель, що перебувають у державній і комунальній власності; поєднання високої економічної ефективності та екологічної безпеки використання земель та узгодження темпів і основних напрямів реформування земельних відносин та відносин в аграрному секторі економіки.

Які ж наслідки земельної реформи? В результаті перерозподілу земельних ресурсів у державній власності залишилось 49, 7% землі. Здійснено паювання 20, 4 млн га земель, переданих у колективну власність 11419 підприємств. Право на земельну частку (пай) набули 6, 7 млн громадян. Середній розмір паю становить 4, 1 га. Створено резервний фонд земель загальною площею біля 3, 2 млн га. Приватизували свої земельні ділянки на площі 3, 2 млн га 11 млн громадян, понад 42, 5 млн фермерських господарств використовують майже 2 млн га сільськогосподарських угідь. Проведено грошову оцінку сільськогосподарських угідь, що становить близько 307 млрд грн. Здійснюється також грошова оцінка земель несільськогосподарського призначення. Запроваджено плату за землю.

Однак позитивні зрушення у реалізації земельної реформи ще не привели до радикального і ефективного оновлення аграрного сектора економіки. Не створено систему законодавчих актів, які б належним чином забезпечували проведення земельної реформи. Не діють механізми вільного обігу земельних ділянок, а отже, не розв'язано і проблеми іпотечного кредитування. Не проведено розмежування земель державної та комунальної власності. Залишається нерозв'язаним одне з найважливіших завдань земельної реформи - формування ринку землі.

Ринок землі - це особливий вид ринку, який є сукупністю економічних відносин між фізичними та юридичними особами, державними і самоврядними інститутами з організації та купівлі-продажу земельних ділянок і прав на них, а також надання пов'язаних з ними послуг відповідно до чинного законодавства. Ці відносини

Схема 24.3. Причини формування ринку землі в Україні

повинні бути врегульовані належними законодавчими і нормативними актами.

Необхідність ринку земель зумовлена рядом причин (див. схему 24.3). По-перше, його функціонування дає можливість залучення до фінансового обороту значних фінансових ресурсів, обсяг яких, за різними оцінками, коливається в діапазоні від 220 до 400 млрд грн. По-друге, наявність цього ринку дозволить залучити до економічного обороту такий важливий ресурс, як земля, що сприятиме об'єктивному обґрунтуванню рівня цін на сільськогосподарську продукцію. По-третє, ринок землі сприятиме залученню до аграрного сектора економіки значних інвестицій. По-четверте, за рахунок функціонування ринку землі можна буде суттєво розширити матеріально-фінансову базу територіальних громад, створити додаткові джерела поповнення місцевих бюджетів. Нарешті, ринок землі, будучи одним з основних елементів ринку нерухомості, забезпечить більш ефективне його функціонування, оскільки додасть впевненості власникам об'єктів нерухомості під гарантії їх прав власника.

Ринок землі, по суті, включає дві складові - ринок земель несільськогосподарського і сільськогосподарського призначення. Щодо першого ринку, то його функціонування почалось з продажу земельних ділянок для здійснення підприємницької діяльності, передусім для будівництва автозаправних станцій і ділянок, на яких розташовані об'єкти незавершеного будівництва. З 1999 р. відбуваються реальні ринкові перетворення форми власності на землі населених пунктів та землі несільськогосподарського призначення. Це створило суттєве джерело поповнення місцевих бюджетів. Так, лише протягом 2000- 2007 рр. від продажу земель несільськогосподарського призначення бюджети різних рівнів одержали 1, 9 млрд грн.

Але цей ринок повністю законодавчо не врегульовано, що створює сприятливі умови для порушень, оскільки місцеві ради мають можливість розпоряджатись землею на підставі створених ними нормативних актів. У результаті на корупційній основі здійснюється передача земель у приватну власність. Так, відсутність законодавства щодо земельних аукціонів створює можливість для місцевих органів самоврядування на корупційній основі занижувати вартість землі, що приводить до недоотримання бюджетами десятків мільярдів гривень.

Ще складнішим є становище з ринком землі сільськогосподарського призначення. При прийнятті нового Земельного кодексу України, який заклав основи законодавчого оформлення ринку землі, передбачалось ухвалення понад 30 законів та інших нормативних актів, без яких продажа землі неможлива. Тому Кодексом було введено мораторій на продаж сільськогосподарських угідь до 1 січня 2005 р. Однак такі закони в обсязі, необхідному для здійснення продажу земель сільськогосподарського призначення, до цього часу не прийнято, а тому термін мораторію декілька разів переносився. Востаннє Верховна Рада України подовжила його до 1 січня 2011 р. Однак попри мораторій, рух земель сільськогосподарського призначення відбувається, але в тіні. Масово укладаються угоди, згідно з якими селяни обмінюють свої земельні ділянки на рухоме і нерухоме майно, тобто відбувається фактичний продаж землі. Одержавши майнову чи грошову компенсацію, такі власники земельних ділянок відмовляються від них на користь сільської ради чи райдержадміністрації, і ділянки на законних підставах передаються в їх користування. Активно використовується для незаконного продажу сільськогосподарських земель і їх перепрофілювання. Оскільки останнє законом недостатньо врегульовано, то місцеві ради спочатку передають такі землі в оренду, а потім змінюють цільове призначення. Після цього земельні ділянки можуть продаватись на законних підставах. Таким способом лише протягом 2001-2007 років було вилучено із сільськогосподарських угідь понад 150 тис. га земель сільськогосподарського призначення.

Відсутність достатнього масиву законодавчих та нормативних актів щодо продажу землі породжує корумпованість і спекулятивні процеси. За даними Держкомзему України понад 80% земель в Україні купуються з метою спекуляції. При цьому значна частина угод щодо землі укладається з порушенням законодавства. За даними Української аграрної конфедерації на початок 2008 р. незаконно скуплено понад 4 млн га сільгоспугідь. Сприяє спекуляції землею недосконалість державного управління земельними ресурсами, зокрема, недостатня відповідальність земельних органів і низький рівень компетентності їх кадрів. Перешкодою для формування цивілізованого ринку землі є відсутність контролю за рухом землі з боку громадськості, оскільки самоврядні організації не мають відповідних функцій, які повинні бути надані їм так і нествореним Положенням про громадський контроль, необхідність якого визначена Земельним кодексом України. Стримує формування цивілізованого ринку землі і відсутність її реальної оцінки. До того ж, люди не мають достовірної інформації щодо цін на землю.

Чому ж протягом тривалого часу гальмується прийняття таких важливих законів, як закон про земельний кадастр, ринок землі, цільове використання землі та інші? У гальмуванні прийняття законів, що створюють правове поле для цивілізованого ринку земель сільськогосподарського призначення, зацікавлені великі власники землі. Вони, користуючись тіньовими способами, зуміли сконцентрувати великі земельні масиви. Так, за різними оцінками близько 50 найпотужніших аграрних структур зараз орендують понад 300 тис. га землі. Є фірми, які володіють 200 тисячами га землі. Тому ці власники переконані, що зуміють пролобіювати такі закони і норми, що забезпечать переведення їхньої власності у легальне правове поле. А до цього на селі на повну потужність працює тіньовий ринок. Селяни розпродають задешево свої паї, потерпають від земельного рейдерства фірм, які під прикриттям судів скуповують документи на їхні ділянки, місцеві ради сотнями гектарів змінюють цільове призначення земель для подальшого їх перепродажу. У містах за відсутності генеральних планів і чіткого зонування подальшої забудови масово роздають землі фірмам під забудову майже безплатно в довгострокову оренду з подальшим правом викупу.

Отже, говорячи про підсумки земельної реформи, треба зазначити, що вона не реалізувала основні завдання, що ставились перед нею. Це, насамперед, стосується гасла: " Землю - тим, хто її обробляє". Із 6, 8 млн громадян України, які одержали сертифікати на земельний пай, майже дві третини - це особи передпенсійного та пенсійного віку. 51% власників цих паїв передали їх в оренду. Тіньові оборудки із землею створюють сприятливий грунт для формування великої земельної власності і формування аграрного сектора латифундистського типу. Практично не реалізовані і такі важливі завдання, як раціональне використання та охорона земель.

Така ситуація, на нашу думку, зумовлена тим, що в основу земельної реформи закладено хибний методологічний принцип - подрібнення, або парцеляризація землі. Це дестабілізувало сільськогосподарське землекористування, зорієнтувавши його на дрібнотоварне виробництво, яке нездатне використовувати сучасну аграрну техніку і новітні технології. В результаті погіршились умови для ефективного використання землі як основного фактора сільськогосподарського виробництва. За оцінками, від 35 до 65% сільськогосподарських угідь залишається не залученими в економіку України.

Тема 5