В 1990—2004 гг.

Дата образования

Исполнительный орган государственной власти

Руководитель

14.06.90 г.

30.07.90 г.

25.11.91г. 27.12.91г. 15.01.93 г.* 14.08.96 г.

30.04.98 г.

22.09.98 г.

25.05.98 г.

17.05.2000 г.

09.03.2004 г. по настоящее время

Государственный комитет РСФСР по земельной Н. В. Комов
реформе с 01.08.90 г.,

В. Н. Хлыстун с 11.11.90г.

Государственный комитет РСФСР по земельной В. Н. Хлыстун

реформе и поддержке крестьянских (фермерских)

хозяйств

Комитет по земельной реформе и земельным ре- Н. В. Комов сурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР

Комитет по земельной реформе и земельным ре- Н. В. Комов сурсам при Правительстве РФ

Комитет РФ по земельным ресурсам и земле- Н. В. Комов

устройству (Роскомзем)

Государственный комитет РФ по земельным ре сурсам и землеустройству

Министерство РФ по земельной политике, строи­тельству и жилищно-коммунальному хозяйству

Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем)

Государственный комитет РФ по земельной по­литике

Федеральная служба земельного кадастра РФ (Росземкадастр)

Федеральное агентство кадастра объектов недви­жимости РФ (Роснедвижимость)

Несмотря на это, в стране была создана уникальная верти­кальная система территориальных земельных органов, а числен­ность сотрудников, работающих в них, достигла к 1993 г. 18 595 чел. Более 9 тыс. чел. работало в это время в проектно-изыскательских и научно-исследовательских землеустроитель­ных учреждениях, организациях и предприятиях (РосНИИЗем-проект, РосИМЗ, ФКЦ «Земля», Госземкадастрсъемка и др.). На­чал работать институт частных землемеров.

Во главе с Госкомземом его территориальные органы и подве­домственные организации по мере предоставленных возможнос­тей обеспечивали в сложных условиях переходной экономики менее болезненную ломку земельных отношений, старались по возможности не допускать необоснованного перераспределения земель, координировали и налаживали взаимодействие отрас­лей сельского и лесного хозяйства, промышленности, транс­порта, минерально-сырьевого комплекса, городских служб, на­логовых и финансовых ведомств в сфере использования и охра­ны земель.

К началу 2000 г. в Российской Федерации была создана опреде­ленная система государственного регулирования проведения зем­леустройства, которое осуществлял от имени Правительства Рос­сийской Федерации федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами — Роскомзем и его терри­ториальные органы на местах.

К полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относились:

установление порядка проведения землеустройства;

координация деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления при про­ведении землеустройства;

проведение землеустройства на землях, находящихся в феде­ральной собственности;

принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

установление порядка государственной экспертизы землеуст­роительной документации;

организация и контроль за проведением землеустройства;

разработка, согласование и реализация генеральной схемы зем­леустройства территории Российской Федерации;

управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения зем­леустройства.

В полномочия органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации входили:

проведение государственной политики в области землеустрой­ства на соответствующей территории;

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъек­та Российской Федерации, контроль за их соблюдением;

разработка и утверждение региональных целевых программ ис­пользования и охраны земель;

участие в пределах своей компетенции в организации и осущест­влении государственного контроля за проведением землеустрой­ства и реализацией землеустроительных мероприятий;

организация проведения и финансирования землеустройства в соответствии с региональными программами и на землях, находя­щихся в собственности субъектов Федерации;

иные, не отнесенные к ведению Российской Федерации полно­мочия в области землеустройства.

Органы местного самоуправления были полномочны:

организовывать и проводить землеустройство на землях муни­ципальной собственности;

организовывать и осуществлять землеустройство на территории муниципальных образований в пределах отдельных государствен­ных полномочий в области землеустройства, переданных им в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации.

На федеральный орган исполнительной власти по управлению зе­мельными ресурсами в области землеустройства возлагали:

проведение государственной политики в области землеустрой­ства;

разработку концепции и программы проведения землеустрой­ства;

разработку проектов нормативных правовых актов, издание в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам землеустройства;

научное, методическое и нормативно-техническое обеспечение землеустройства;

осуществление землеустроительной деятельности;

стимулирование развития сферы землеустроительных услуг на коммерческой основе;

организацию и контроль за проведением землеустройства и ме­роприятий, определенных землеустроительной документацией;

проведение государственной экспертизы землеустроительной документации;

осуществление функций государственного заказчика проект-но-изыскательских, научно-исследовательских и опытно-экс­периментальных работ, связанных с проведением землеустрой­ства, размещение на конкурсной основе заказов на их выполне­ние;

лицензирование проведения землеустроительных работ;

формирование и хранение государственного фонда землеустро­ительной документации;

подготовку предложений по реорганизации, ликвидации госу­дарственных унитарных землеустроительных предприятий, нахо­дящихся в их ведении;

координацию проведения землеустроительных работ, связан­ных с использованием и охраной земель;

обобщение и анализ данных о проведении землеустроительных работ, освещение в средствах массовой информации вопросов землеустроительной деятельности;

участие в проведении работ по стандартизации и сертифика­ции средств измерений, используемых для проектно-изыскатель-ских обследований в землеустройстве;

разработку в пределах своей компетенции перечня сведений по землеустройству, составляющих государственную тайну и подле­жащих засекречиванию, обеспечение их защиты;

осуществление других функций, связанных с реализацией за­дач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной влас­ти» Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению земельным фондом страны переданы Министерству имущественных отношении Российской Федерации, имевшему узковедомственные интересы, причем в такой конфликтной сфе­ре, как приватизация и продажа государственной земельной соб­ственности.

Этим же указом на базе Госкомзема была создана Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации (Росземка-дастр). Численность работников территориальных органов Рос-земкадастра сократилась с 10 517 чел. в 1999 г. до 7200 чел. в 2000 г. На каждый из 2500 земельных комитетов (городских и районных) стало приходиться менее 3 чел.

Для сравнения: в Китае, территория которого в два раза мень­ше российской, численность государственной землеустроитель­ной службы составляла более 200 тыс. специалистов, в США (тер­ритория 936, 3 млн га) в Бюро землеустройства и Службе охраны почв занято более 60 тыс. чел., в Украине, при площади в 30 раз меньшей, чем в России, — 11 тыс. чел. Аналогичную картину на­блюдали и в других странах мира.

С 2000 г. Росземкадастр продолжал выполнять возложенные на него функции как непосредственно, так и через свои территори­альные органы в регионах, которые в совокупности охватывают всю территорию страны. К территориальным органам на конец 2000 г. относились 89 комитетов в субъектах Российской Федера­ции, 1697 районных и 455 городских комитетов по земельным ре­сурсам и землеустройству, 86 федеральных государственных уч­реждений — земельных кадастровых палат. В структуре Росземка-дастра было сосредоточено 100 научно-исследовательских, проект-

ных и проектно-изыскательских организаций. Всего в системе ра­ботали 19 тыс. специалистов, не считая 2 тыс. зарегистрирован­ных частных землеустроительных организаций.

Непосредственное проведение проектно-изыскательских ра­бот по землеустройству было возложено на подведомственный Росземкадастру Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт по земельным ресурсам (РосНИИзем-проект), располагающийся в Москве и являвшийся головным институтом в области землеустройства. В экономических райо­нах работали зональные научно-исследовательские и проектно-изыскательские институты по землеустройству: Волго-Вятский, (Нижний Новгород), Волжский (Самара), Восточно-Сибирский (Красноярск), Дальневосточный (Хабаровск), Западно-Сибир­ский (Новосибирск), Кубанский (Краснодар), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Нальчик), Уральский (Екатеринбург), Центрально-Черноземный (Воронеж), Южный (Ростов-на-Дону).

Во всех остальных субъектах Российский Федерации (кроме ав­тономных округов) были расположены государственные унитар­ные предприятия по землеустройству. Всего в Российской Феде­рации функционировало 78 таких государственных унитарных предприятий.

Значительные работы по землеустройству (аэрофотогеодези-ческие, топографические и другие съемки) выполняли Российский проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок (Госземкадастрсъемка), располагавшийся в Москве, и его пред­приятия в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Пер­ми, Омске, Ростове-на-Дону.

Кроме того, в системе Росземкадастра действовали Рос­сийский институт мониторинга земель и экосистем (ТосИМЗ), проводивший работы по мониторингу земель и контролю за со­стоянием природной среды с использованием методов дистан­ционного зондирования земли и других современных техноло­гий и технических средств; Федеральный земельно-кадастровый центр (ФКЦ), координировавший научные и методические ра­боты по землеустройству и земельному кадастру и внедрявший в землеустроительное производство автоматизированную систе­му земельного кадастра. В последующем РосИМЗ перешел в со­став ФКЦ «Земля».

При Росземкадастре действовало также государственное пред­приятие —- Центр по разработке и производству приборов и техно­логий для целей земельного кадастра, мониторинга земель и зем­леустройства — Росцентр «Землемер» и Центральный вычислитель­ный центр.

С момента своего образования (2004 г.) на базе Росземкадастра Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуще­ствляет свою деятельность непосредственно и через свои террито-

риальные органы. В ведении Роснедвижимости находятся также подведомственные организации.

На 1 января 2005 г. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости имело центральный аппарат управления в 89 субъектах Российской Федерации, районные и межрайонные от­делы, в которых работало 7449 специалистов, включая 287 специа­листов центрального аппарата. В среднем в одном управлении субъекта Российской Федерации работало 15—20 чел., районном и межрайонном отделе — 3—5 чел.

К 2005 г. закончено формирование Федеральных государствен­ных учреждений «Земельная кадастровая палата» в субъектах Рос­сийской Федерации и их филиалов в административных районах и городах. Общая численность специалистов в них составляла 9150 чел. Всего в структуре Роснедвижимости в 2005 г. имелось 2318 территориальных подразделений и 1745 земельно-кадастро­вых палат.

Кроме того, в системе Роснедвижимости функционировали подведомственные организации:

Российский проектно-изыскательский институт земельно-ка­дастровых съемок — ФГУП «Госземкадастрсъемка» — ВИСХАГИ с девятью филиалами и общей численностью 3738 чел.;

Федеральный кадастровый центр «Земля» — ФГУП ФКЦ «Зем­ля» с 13 филиалами и общей численностью 1206 чел.;

Ростехинвентаризация — 11 791 чел.

В целом к середине 2005 г. в системе органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости страны работали более 33 334 специалистов. Кроме того, в системе Росимущества, свя­занного с решением проблем земельно-имущественного комплек­са страны, трудилось 1800 чел.

С 1 января 2006 г. численность работников Роснедвижимости увеличилась на 22 тыс. чел., в том числе земельно-кадастровых па­лат — на 15 тыс. чел., территориальных органов — на 7 тыс. чел.

Динамика численности работников территориальных органов Росземкадастра (Роснедвижимости), а также средней численности комитетов (управлений, отделов) за 1993—2004 гг. показана в таб­лицах 6.2 и 6.3.

6.2. Динамика численности работников территориальных органов Росземкадастра

(Роснедвижимости)

1993 18595 3020 9500 6075 -

1996 12551 2967 7164 2420 -

1999 10517 2489 5825 1939 -

2002 7435 2084 2768 939 1644

2004 7162 1998 2624 • 920 1620

6.3. Динамика средней численности одного территориального органа Росземкадастра

(Роснедвижимости)

За 1993—2004 гг. существенно снизились общая численность работников территориальных органов Росземкадастра (Роснедви­жимости) и, как следствие, средний размер областных (краевых), районных, городских и межрайонных комитетов (управлений, от­делов) по числу работающих.

Территориальные органы землеустроительной службы тради­ционно выполняли функции управления земельными ресурсами на местах, включая учет земель, организацию землеустройства, зе­мельный контроль, решали вопросы, связанные с оформлением землеустроительной документации по предоставлению и изъятию земель, согласовывали проектно-сметную документацию по зем­леустройству, формировали архивы землеустроительной докумен­тации, готовили обоснованные предложения местной админист­рации по отводам земельных участков, вели прием населения, раз­решали земельные споры и решали другие задачи, хотя выполнить эти штатные функции крайне затруднительно, а подчас и невоз­можно вообще. Эта ситуация влечет за собой негативные послед­ствия в использовании и охране земель, способствует появлению недостатков землепользования, нарушений земельного законода­тельства, возникновению экономического и экологического ущерба.

Параллельно со снижением численности территориальных органов Росземкадастра (Роснедвижимости) укрепляли земель­ные кадастровые палаты. С 2000 по 2004 г. их число увеличи­лось с 86 до 1745, а численность работающих —с 652 до 9150 чел.

Структура кадрового состава территориальных органов и зе­мельных кадастровых палат Росземкадастра (Роснедвижимос­ти), имеющего разный уровень образования, приведена в таб­лице 6.4.

Из таблицы видно, что за 1993—2004 гг. имело место снижение удельного веса сотрудников, имеющих высшее и базовое образо­вание в общем числе работающих.

7 С. Н. Волков

6.4. Структура кадрового состава территориальных органов и учреждений Росземкадастра (Роснедвижимости) за 1993—2004 гг.

♦ Включая земельные кадастровые палаты без центрального аппарата.

По состоянию на 2000 г. из общего числа работников Росземка­дастра 53, 2 % имели высшее образование, но только третья часть специалистов — высшее землеустроительное. В областных коми­тетах по земельным ресурсам и землеустройству удельный вес профессионалов-землемеров (землеустроителей и геодезистов) еще меньше — 26, 3 %. Кроме них работали: агролесомелиорато­ры — 1, 3 %, почвоведы и геоботаники — 2, 8, агрономы и экономи­сты — 9, 8, работники других непрофильных специальностей — 59, 9 %.

Практика показывает, что земельные службы развитых стран имеют обратную пропорцию обеспеченности профессиональны­ми кадрами. В них работает не менее 60—70 % специалистов, име­ющих базовое образование.

Именно поэтому в России даже ряду специалистов, работа­ющих в системе «Роснедвижимости», надо доказывать возмож­ность проведения всего комплекса землеустроительных работ и необходимость организации рационального использования и ох­раны земель.

Опыт экономически развитых стран Европейского союза, Се­верной Америки, Австралии показывает, что для нормального со­провождения земельно-хозяйственных мероприятий, оборота зе­мельных участков и иных объектов недвижимости, развития зе­мельно-имущественного комплекса требуется не менее 5 специа­листов по землеустройству и кадастрам на 10 тыс. населения.

Исходя из этого, численность землеустроителей в стране к 2010 г. должна составлять не менее 70—75 тыс. чел.

Если считать, что в 2005 г. в составе государственной службы и частных землеустроительных юридических и физических лиц ра­ботало примерно 25 тыс. специалистов с высшим и средним спе­циальным землеустроительным образованием (без Росинвентари-зации), то к 2010 г. их число нужно увеличить почти в три раза.

Эти же данные подтверждает рабочая комиссия, созданная по заданию Правительства Российской Федерации Министерством

образования России в 2002 г. для определения прогноза потребно­сти в кадрах по направлению «Геодезия и землеустройство», кото­рая на основании запросов федеральных и региональных органов власти, предприятий, учреждений и организаций установила еже­годную дополнительную потребность в специалистах по землеуст­ройству на 2010 г. в 8, 6 тыс. чел. и отнесла землеустроительные и геодезические специальности в число остродефицитных и при­оритетных (табл. 6.5).

6.5. Прогноз годовой потребности в специалистах, чел.

Основные заказчики специалистов в 2002 г. — Росземкадастр, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство имуще­ственных отношений России и другие министерства и ведомства, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации.

Известно, что 57 вузов Учебно-методического объединения Российской Федерации по образованию в области землеустрой­ства и кадастров (УМО) в 2004 г. осуществили прием 2400 чел., а выпуск — 1750 чел.

Поэтому для выполнения государственного заказа и потребно­сти в кадрах частных землеустроительных организаций уже в бли­жайшие 1—2 года необходимо существенно увеличить прием сту­дентов в вузы УМО на землеустроительные специальности.

В 2006 г. увеличили государственное финансирование подве­домственных Роснедвижимости учреждений, предприятий и орга­низаций, что, в свою очередь, позволило увеличить штатную чис­ленность земельно-кадастровых палат и других подразделений агентства на 22 тыс. чел. Это дало возможность более эффективно решать вопросы создания и ведения кадастра объектов недвижи­мости, но не сняло всех проблем, связанных с перераспределени­ем земель и землеустройством.

В 2002—2003 гг. прекратили свое существование институты и
предприятия системы «РосНИИземпроект». Если в 1993 г. общая
численность работников в них составляла 9312 чел., то в 2001 г. —
всего 2500 чел. В 2003 г. большая часть из них была преобразована
в открытые акционерные общества со 100%-ным государственным
капиталом, а в 2005 г. — выставлена на продажу. Вторая часть
7* ₉₉

(12 предприятий из 78), а также Росцентр «Землемер» вошли в ка­честве структурных подразделений в ФГУП «Госземкадастрсъем-ка» - ВИСХАГИ.

Анализируя кадровое обеспечение землеустройства, можно сделать следующие выводы: заканчивается формирование струк­туры, кадрового состава центрального аппарата, территориальных органов, подведомственных предприятий, организаций и учреж­дений Федеральной службы кадастра объектов недвижимости, что обеспечит выполнение агентством поставленных задач по созда­нию и ведению системы кадастра объектов недвижимости.

Вместе с тем в пределах имеющейся на 2006 г. штатной числен­ности работников территориальных органов Роснедвижимости от­сутствует возможность качественно осуществлять все другие необ­ходимые функции по оказанию государственных услуг, управле­нию государственным имуществом; правоприменительные функ­ции в сфере землеустройства, государственного мониторинга земель, разрешения земельных споров, а также по проведению го­сударственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по использованию и охране земель.