Схема административно-территориального деления и функций государственных органов в Германии

Федерация Федеральный пар- Федеральное прави- Федеральные

ламент (бундестаг) тельство суды

Федеральный совет Федеральная

(бундестаг) администрация

Земли (субъекты Парламенты земель Правительства земель Земельные

Федерации) Администрации земель суды

¹ Участковые суды — это суды низшей инстанции в Германии. Уполномочен­ным учреждением по ведению поземельной книги является поземельное управле­ние при участковом суде.

Продолжение

Ветвь власти

Законодательная власть

Исполнительная власть

Судебная власть

Коммуны (муници- Районное собрание
пальные образова- депутатов

ния): Общинные

земельные округа представительства города и общины Собрания депутатов городского совета

Компетенция

Законодательная

власть определяет

конституционный

порядок

Начальники окружных

управлений Районные комитеты (Обер) Бургомистр Правления общины

Муниципальные советы (магистраты)

Определяет законода­тельство и право

Исполнитель­ная власть определяет законодатель­ство и право

Управление земельными ресурсами в Германии осуществляют различные министерства. На федеральном уровне вопросами ре­гистрации земель ведает Министерство юстиции (Bundesminis-terium der Justiz). Одноименные министерства ведут эти дела и в федеральных землях.

Организация и ведение земельного кадастра осуществляются по-разному в различных федеральных землях. Например, в феде­ральной земле Гессен земельные дела ведет Министерство эконо­мики, транспорта и развития территории в г. Висбаден, в составе которого есть три специальных земельных отдела:

дорожного строительства, геодезии и порядка землепользова­ния;

основных вопросов геодезии и геоинформатики;

землеустройства.

Главный административный орган в этой системе — Геодезичес­кое управление земли Гессен. Это управление руководит деятельнос­тью учреждений геодезии и топографической съемки на всей тер­ритории федеральной земли, а также контролирует и организует деятельность 26 главных управлений по региональному развитию, ка­дастру и землеустройству¹. В их числе 21 окружное и 5 городских (районного значения) управлений. Структура управления показа­на на рисунке 17.

Руководителями главных управлений являются начальники — в округах или обер-бургомистры (мэры) — в городах.

Главные управления по региональному развитию, кадастру и землеустройству выполняют следующие функции (на 2001 г.):

административную (все 26 управлений);

осуществление кадастра недвижимости (все 26 управлений, имеющие по 3 отделения в этой сфере);

¹ Далее управления земельного кадастра и землеустройства.

Президент г. Висбаден

Судебное отделение г. Кассель

Отдел I

Центральный

отдел

Отдел II Кадастр недвижи­мости, землеуст­ройство, упорядо­чение землеполь­зования г. Ветцаар

Отдел III

Развитие новых

технологий,

обработка

данных

Отдел IV

Графическая

съемка

Персонал,

образование,

обучение

Бюджет, постав­ки, ремонт гео­дезического оборудования

Правовые вопросы, зар­плата, социаль­ные расходы, информация

Общие вопросы, порядок земле­пользования, оценка стоимос­ти, финансовые вопросы земель­ного кадастра

Контроль управ лений земель­ного кадастра, координация

хранения документов

Контроль и фи­нансовые воп­росы с государ­ственными иженерами-геодезистами

Обучение в об­ласти обработки данных, автома­тизация работ по управлению

Перевод семан­тики и снимков в электронную форму

Перевод семан­тики кадастра недвижимости в электронную форму

Автоматизация

процесса землеустройства

Аэрофото­грамметрия

Топография ATKIS (информацион­ная система)

Картография, тиражирование

Развитие госу­дарственных геодезических сетей

Обновление

результатов

кадастровой

съемки

Обновление

кадастровых

карт

Землеустройство

Рис. 17. Структура Управления земельного кадастра и землеустройства Федеральной земли Гессен — Hessisches Landesvermessungsamt (HLVA)

Рис. 25. Организационный план окружной администрации в земле Гессен

регионального развития и развития сельской местности (16 уп­равлений из 26);

землеустройства (7 управлений на межрайонной основе из 26).

Перечень вопросов, решаемых управлениями, показан на ри­сунке 25.

Законодательная основа для геодезического и кадастрового дела — Закон «О кадастре недвижимости и геодезической съемке» в земле Гессен от 2 октября 1992 г. Он определяет пути создания и ведения земельного кадастра и задачи геодезической съемки. Зем­леустроительные вопросы решают на основе федерального земле­устроительного законодательства от 16 марта 1976 г. [18].

Вопросы землепользования в Германии регулируются также Законами о земельной регистрации, о регулировании земельной регистрации (Grundbuchordnung) и др.

В федеральной земле Саксония вопросы зем­леустройства и земельного кадастра находятся в ведении Мини­стерства внутренних дел и Земельного геодезического управления, которые контролируют деятельность 18 государственных учрежде­ний геодезии и землеустройства, а также городских учреждений геодезии, государственных лицензированных землемеров (инже­неров-геодезистов) и других земельных ведомств.

Всего государственные учреждения геодезии и землеустройства имеют информацию о 1 млн 973 тыс. кадастровых земельных учас­тках на 26 915 кадастровых картах (из 2 млн 113 тыс. земельных участков) [84].

В ряде других земель Германии вопросы управления земельны­ми ресурсами решают Министерство финансов, Министерство экономического развития и др.

Рациональное использование и охрану земель в различных ре­гионах Германии на землях сельскохозяйственного назначения и лесного фонда организуют Министерства сельского и лесного хо­зяйства, а на городских территориях — Министерства строитель­ства.

11.3. ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Значительный спрос на земельные участки в Германии, обус­ловленный ростом городов, развитием промышленности, энерге­тики, транспорта, конфликтные ситуации, связанные с изъятием для этих целей земель сельскохозяйственного назначения и лесно­го фонда, возникающие при этом экологические проблемы опре­делили необходимость планирования использования и охраны зе­мель.

В ФРГ унификация законодательства в области планирования использования земли и застройки земельных участков началась после 1945 г. с новых правил застройки населенных пунктов, за­тем были приняты нормативные акты каждой из федеральных зе­мель по планированию и использованию земли. В 50-е годы начи­нается кодификация этого законодательства, которая только в 1986 г. привела к принятию Строительного кодекса ФРГ, оконча­тельную редакцию в августе 1997 г.

Основные законодательные акты, в которых установлена сис­тема планирования использования и охраны земель в Германии — Конституция страны, Гражданский кодекс, Строительный кодекс (27 августа 1997 г.), Федеральный закон о территориальном пла­нировании землепользования и др.

В статье 14 Конституции Германии о гарантиях собственности полная свобода строительства ограничивается. При этом требует­ся учет социальных, общественных, экономических отношений и частных интересов, принимаются во внимание градостроительные требования.

В Гражданском кодексе регламентированы основные права по владению, распоряжению и, в меньшей степени — пользованию землей. Важно, что правовые аспекты регулирования землеполь­зования тесно увязаны с экономическими, и в первую очередь с обязательным учетом реальной стоимости земельной собствен­ности на момент оценки, исходя из ее состояния и использова­ния.

Основные законодательные акты, определяющие правила зем­лепользования и застройки, — Строительный кодекс, Предписа­ние по строительному использованию участков застройки, Градо­строительный регламент федеральной земли.

Строительный кодекс состоит из следующих глав:

1. Общее градостроительное право:

Часть 1. Основное строительное планирование Часть 2. Обеспечение основного строительного планирова­ния

Часть 3. Регулирование использования участков под строи­тельные и прочие нужды, компенсация Часть 4. Землеустройство Часть 5. Отторжение (отчуждения) Часть 6. Подготовка территории к застройке Часть 7. Природоохранные мероприятия

2. Особое градостроительное право:

Часть 1. Градостроительные оздоровительные мероприятия Часть 2. Градостроительные мероприятия по развитию Часть 3. Устав о сохранении и градостроительные предписа­ния

Часть 4. Социальный план и выплата пособий Часть 5. Отношения по поводу найма и аренды Часть 6. Градостроительные мероприятия в связи с сельско­хозяйственными мероприятиями

3. Прочие предписания:
Часть 1. Оценка участков

Часть 2. Общие предписания, распределение ответственнос­ти и т. д.

4. Предписания по вопросам перехода на новый правопорядок
и заключительные предписания:

Часть 1. Предписания по вопросам перехода на новый право­порядок Часть 2. Заключительные мероприятия

В Строительном кодексе записано, что планирование земле­пользования и управление застройкой находятся в компетенции общин. Для этого они разрабатывают систему документов, увязы­ваемых с вышестоящими уровнями планирования.

Федеральный закон о территориальном планировании земле­пользования формулирует принципы, обязательные для учета при развитии территорий на уровне федеральных земель. Исходя из этого, субъекты федерации (земли) разрабатывают свое более де­тальное законодательство. Указанный федеральный закон опреде­лил политику по ограничению перевода сельскохозяйственных угодий для других видов использования и зафиксировал важный принцип сохранения семейных хозяйств как важнейших структур­ных единиц национальной экономики.

Таким образом, законодательство ФРГ окончательно закрепи­ло целостную систему планирования использования и охраны зе­мель в целом по стране, на уровне федеральных земель и муници­пальных образований. Данная система приведена в таблице 11.

11. Уровни планирования использования и охраны земель в Германии (на примере земли Гессен)

Уровень власти

Законодательная основа

Землеустроительный документ

Федерация

Федеральный закон о терри­ториальном планировании землепользования

Основные правила (закон) о развитии территории

Субъект Федерации (земля Гессен)

То же

Генеральная программа развития территории земли Гессен Генеральный план разви­тия землепользования в земле Гессен

Региональный уровень

Региональные планы раз­вития территории Север­ного, Среднего и Южного Гессена

Коммуны (муници­пальные образования): города и общины, округа

Строительный кодекс (Федеральный закон) Федеральный закон «О земле­устройстве»

Закон о кадастре недвижимос­ти и геодезической съемке Земли Гессен

Административное распоря­жение об удовлетворении строительных нужд

План использования зе­мель (территории) Проект землеустройства

План (проект) застройки

Застройщик

Положение о строительстве в То же

земле Гессен Земельный титул (свиде-

тельство о праве собствен­ности)

Каждая из 16 федеральных земель, которые составляют терри­торию ФРГ, обладает широкими полномочиями по созданию соб­ственных систем планирования и регулирования землепользова­ния. Тем не менее в соответствии с федеральными законами все земли обязаны разработать Генеральную программу и Генераль­ный план развития землепользования своих территорий, положе­ния которых обязательны для соблюдения на уровне муниципали­тетов (коммун). Коммуны осуществляют значительную часть пла­нирования (зонирования) и почти полное регулирование земле­пользования. Вышестоящие органы управления могут вмешиваться в процессы планирования развития территорий ком­мун и землеустройства лишь тогда, когда особые общественные цели Федерации или федеральной земли требуют отклонения от принятых коммуной решений. В этих случаях вышестоящие орга­ны компенсируют коммуне возможные потери, ущерб и издерж­ки, возникшие при переработке или корректировке местных пла­нировочных документов.

Основной документ, определяющий развитие территории в му­ниципальных образованиях, — Планы использования земель (тер­риторий) коммуны. Только в 2002 г. на основании этих планов и проектов землеустройства в Германии было сформировано около 230 тыс. новых земельных участков.

План использования земель (территории коммуны) составляют в масштабе 1: 10 000 для всей территории муниципалитета. Он дол­жен соответствовать планам более высокого уровня. В этом плане территорию муниципалитета делят по видам использования и на его основе разрабатывают планы застройки земель.

В плане использования земель:

уточняют общую площадь, структуру и виды использования зе­мель общины, а также ее границы;

определяют, исходя из планов более высокого уровня, предпо­лагаемое размещение объектов инфраструктуры, имеющих значе­ние для государства, федеральной земли или региона;

устанавливают вид (целевое назначение) использования терри­тории;

разрабатывают перспективы градостроительного развития тер­ритории, определяют земельные участки для расширения поселе­ний, под промышленные и другие объекты и т. д.;

уточняют месторасположение и площади застраиваемых зе­мельных участков;

определяют площади под транспортные коммуникации, зеле­ные насаждения, водные объекты, территории расположения и разработки полезных ископаемых;

уточняют площади сельскохозяйственных и лесных угодий.

Планы использования земель коммун разрабатывают на перс­пективу в 5... 15 лет. Они дают представление о развитии террито­рии в общих чертах и взаимно согласовывают с соседними муни-

ципальными образованиями и с вышестоящими органами управ­ления, которые могут оказать существенное воздействие на эти планы. Эти органы вправе установить определенные цели, проце­дуру составления и утверждения планов использования земель, размеры земельных участков; дать указания относительно спосо­бов застройки земель; определить подлежащие и не подлежащие застройке земельные участки; утвердить порядок определения зас­траиваемых территорий на участках различного целевого назначе­ния и принимать решения о допустимости строительства на той или иной территории.

Планы использования земель подлежат широкому обществен­ному обсуждению в течение одного месяца с целью обеспечения «прозрачности» целей планирования, поиска альтернативных ре­шений, соблюдения общественных и личных интересов, получе­ния и рассмотрения жалоб.

Поэтому при разработке планов руководствуются следующими принципами:

создание здоровой среды для жизни и труда населения;

обеспечение равных условий для формирования и развития собственности разных слоев населения, удовлетворение их соци­альных и культурных потребностей, социально ориентированное развитие землепользования на благо всего общества и отдельных граждан;

охрана окружающей природной среды;

охрана объектов исторического и культурного наследия;

экономное обращение с землей, оптимизация использования земельных участков;

создание условий для поступательного развития экономики, транспорта, снабжения, культуры и спорта;

вывод промышленных предприятий из жилых зон, недопуще­ние жилого строительства вблизи промышленных районов, пре­дотвращение губительного воздействия индустриальных и комму­нальных объектов на окружающую природную среду, недопуще­ние образования анклавных поселений.

Процесс разработки планов использования земель (террито­рий) муниципальных образований состоит из четырех стадий:

инвентаризация существующего землепользования;

анализ состояния и использования земель;

составление прогноза и альтернативных сценариев развития землевладения и землепользования на перспективу;

разработка плана организации рационального использования и охраны земель общины на перспективу.

План использования земель общины в соответствии с § 2 Строительного кодекса разделяют на подготовительный и окон­чательный. Окончательный вид данный план приобретает после его обсуждения, рассмотрения, внесения поправок и утвержде­ния.

Он имеет текстовую (обоснование) и графическую (карты) ча­сти.

План застройки земельного участка имеет форму проекта. Его разрабатывают на конкретный земельный массив, подлежащий застройке. В нем показывают застраиваемые и незастраиваемые площади, размер, ширину, глубину, минимальные площади стро­ительных участков, дают предложения по технологии и методам строительства. Данный план в городских условиях разрабатывают в масштабе 1: 500, а при менее сложной ситуации в масштабе 1: 1000 или 1: 2000.

Перечисленные выше планы служат основой для вынесения постановлений о размерах и месторасположении земельных участ­ков для строительства, видах строительства, территориях с над­страиваемыми элементами, допустимых строительных элементах и конструкциях и др.

11.4. ОСОБЕННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО (МЕЖХОЗЯЙСТВЕННОГО) ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В ГЕРМАНИИ

Планы использования земель различного уровня реализуют по­средством осуществления проектов землеустройства.

Межхозяйственное (территориальное) землеустройство в Гер­мании связывают со следующими землеустроительными действи­ями:

упорядочением землепользования (перепланировкой участка);

консолидацией земель;

формированием новых земельных участков в ходе земельно-ка­дастровых действий при изъятии и предоставлении земель;

упорядочением границ земельных участков (межеванием зе­мель).

Перепланировка участка обычно требуется при необходимости застройки территории, прокладке дорог, строительстве других ин­женерных объектов и сооружений. Во многих случаях переплани­ровка сопровождается изменением границ земельных участков и имущественных отношений.

Основанием для осуществления проекта землеустройства, свя­занного с перепланировкой земельных участков, являются:

принудительное отчуждение земельного участка;

добровольное согласие на перепланировку с получением ком­пенсаций различного рода;

покупка и обмен земельными участками;

градостроительные контракты;

сдача земельной собственности в аренду.

Перепланируют земельные участки на основе федеральных за­конов «О землеустройстве», «Строительного кодекса», а также за­конов федеральных земель «Об устройстве границ».

Ответственной за проведение перепланировки участка под заст­ройку является община. Собрание депутатов общины (округа, горо­да) дает распоряжение о перепланировке и поручает органам магис­трата ее проведение. К этому моменту план застройки еще может быть не готов, но подготовлено специальное постановление.

Постановление о перепланировке содержит описание района перепланировки со всеми земельными участками и должно быть публично оглашено с разрешения магистрата. Для информирова­ния всех задействованных лиц публично оглашают список всех участников и составляют план участка.

После составления плана застройки разрабатывают проект пере­распределения земель, который обсуждают с участниками землеуст­ройства. По окончании обсуждения магистрат принимает проект пе­рераспределения земель (план перепланировки) и оглашает его пуб­лично. Каждый участник получает выписку с касающейся лично его информацией. На новых земельных участках производятся геодези­ческие работы и межевание земель с обозначением новых границ.

После вступления в силу плана перепланировки, что также публично объявляется, в поземельную книгу и кадастр недвижи­мости вносят поправки. Процесс перепланировки на этом закан­чивается. По окончании инженерной подготовки территории можно начинать ее застройку.

В случае если все собственники земли добровольно соглашают­ся на перепланировку, в ряде земель Германии используют следу­ющий механизм:

1. Заключают нотариально заверенный договор между каждым собственником земельного участка, общиной и инвестором-заст­ройщиком.

2. Оформляют переход земельной собственности к общине (ин­вестору, промоутеру¹ и т. п.).

3. Составляют проект (план) перепланировки, проводят геоде­зические работы.

4. Изымают площади под объекты инфраструктуры (дороги, объекты энергетики и коммунального хозяйства).

5. Возвращают собственность прежнему владельцу с оформле­нием новых документов о собственности.

На практике эти действия осуществляют в таком порядке. При заключении договора через нотариуса земельные участки всех за­действованных в перепланировку земельных собственников вно­сят в простое товарищество. После составления проекта (плана) перепланировки и урегулирования плана застройки измененные участки возвращают собственникам. Основой для внесения изме­нений в поземельную книгу и кадастр недвижимости служит про­токол о происшедших изменениях.

¹ Промоутер — юридическое или физическое лицо, ведущее проект перепла­нировки земель.

Подающий заявление

Полевая и

камеральная

обработка

Проверка

Ведение кадастра

Обновление

результатов

Результаты Материалы для обновления результатов

Заявление на внесение изменений

Проверка и

внесение

изменений

Изменение формы соб­ственности

Рис. 19. Проведение процесса разделения участков органами земельного кадастра