О принятой концепции

Практика оформления государственной политики в наи­более важных сферах общественной жизни в форме доктрин, концепций или программ является общепризнанной. В отличие от текстов законов, а тем более основного закона — конститу­ции, доктринальные документы являются официальными ори­ентирами, а не обязательными предписаниями для властей и граждан. Однако в ситуациях общественных трансформаций значимость такого рода ориентиров крайне велика: закон — это более консервативный текст, обычно оформляющий уже суще­ствующую практику; концепция — это официальный трактат, нацеленный на перспективу и определяющий рамки и цели происходящих перемен, инициируемых властями. Если закон обязывает, концепция — объясняет и рекомендует. Концепции имеют свойство меняться и изменяться чаще правовых актов и не следует преувеличивать их некую первичную значимость.

Работа над правительственным документом по вопросам национальной политики продолжалась в Миннаце России при министрах Сергее Шахрае и Николае Егорове и была успешно завершена при Вячеславе Михайлове, который смог довести дело до ее принятия 11 апреля 1996 года на заседании Прави­тельства РФ. Хлесткие и малопрофессиональные оценки этого документа, как, например, статья социолога Жана Тощенко " Концепция опять не состоялась" ¹², причем, в день ее приня-

-614-

тия на заседании Правительства Российской Федерации, один из примеров претензий видеть текст документа, написанным словами и терминами, которым десятилетиями обучались в интеллектуальных застенках бывшего ИМЛа или АОН при ЦК КПСС. Пожалуй, самая большая ирония в том, что принятый Правительством документ был результатом согласований и согласия основных " потребителей" концепции — федеральных властей и властей российских республик, ведущих экспертов-разработчиков, политических сил. Только сравнительно не­большая группа главным образом московских деятелей про­должала баталию, вплоть до наушничания республиканским лидерам и тем, кто готовил концепцию к подписанию ее Пре­зидентом, о, якобы, " вредном" содержании документа. Это, кстати, задержало ее подписание на два месяца, и подпись Пре­зидента была поставлена 15 июня, в последний рабочий день перед президентскими выборами.

В чем суть принятого документа, как следует его читать и

использовать? Помимо обстоятельного комментария Вячеслава Михайлова¹³, мне как одному из разработчиков хотелось бы сделать также некоторые пояснения. Во-первых, отметим, что в течение нескольких рабочих дней перед рассылкой проекта документа перед заседанием Правительства стол Министра по делам национальностей был заполнен бумагами с предложе-

ниями и замечаниями, которые поступили от субъектов Феде­рации и от федеральных ведомств и над текстом велась тща­тельная работа. Были учтены все основные замечания, в том числе и самые " неудобные" от Татарстана, Башкирии, а также МИДа и Минэкономики России. Из текста ушли излишне назойливые упоминания о сохранении целостности государства и определяющей роли русского народа в государствообразую-щем процессе, вписанные некоторыми напуганными авторами в первоначальный вариант. Были уточнены малопонятные и провоцирующие конфликты понятия и категории, более опреде­ленно сформулированы задачи государственных органов и коор­динирующая роль Министерства по делам национальностей.

В тексте одобренной концепции национальной политики не употребляется термин " нация", а употребляются и специаль­но объясняются понятия " народы", " национальности", " этно­культурные" или " национальные общности" скорее как синони­мы, а не как жесткая иерархия, существовавшая в прошлом док-тринальном языке. Сделано это не для того, чтобы " упразднить

— 615 —

нации" или " бороться с нациями" как пугают некоторые догма тики. Понятие нации употребляется в двух значениях: как по­литическая или гражданская нация и как культурная или этно-нация. Вся международно-правовая практика и доктринальный язык современных государств (кроме постсоветских и постюго-славских) пользуются первым значением этого слова. Многие культурные, политические, сепаратистские движения, органи­зации и даже внутренние государственные образования часто пользуются вторым значением этого термина. Так, например, в испанской провинции Каталония даже в тексте местной кон­ституции есть термин " каталонская нация", но в официальном государственном языке употребляется только термин " испан­ская нация" — понятие, объединяющее все народы Испании.

Россия, вступив в Организацию Объединенных Наций и подписавшись под основными международно-правовыми до­кументами, вправе хотя бы на уровне официального языка за­резервировать за собою право легитимно и без внутреннего двойного стандарта пользоваться понятиями национальный интерес, экономика, армия, наука, символы и т.п. Концепция не вводит категорию гражданской российской нации, но и ог­раничивает официальный язык достаточно достойными поня­тиями как народы или национальности. Никто не накладывает запрет на употребление понятия нации в его этническом зна­чении для лидеров республик или активистов национальных общин, и даже для специалистов, но федеральная власть обяза­на оставить некоторое доктринальное пространство для про­цесса гражданского нациестроительства, без чего не может су­ществовать ни одно государство.

Более того, концепция делает уступку в пользу этниче­ского понимания термина " народ", хотя его наиболее распро­страненное значение — это общегражданская общность, насе­ление страны. В концепции под понятием народ имеется в виду общность людей, члены которой разделяют общие название и эле­менты культуры, прежде всего язык, имеют общие происхожде­ние и историческую память, обладают чувством солидарности. Среди этих признаков определяющую роль играет самосозна­ние. Кстати, гражданское и этнокультурное значения понятия " народ" не противоречат друг другу и принадлежность конкрет­ного человека к обоим или нескольким типам общностей не является взаимоисключающей.

Концепция более глубоко и современно трактует понятие самоопределения как формы обеспечения права гражданских и эт

нокультурных общностей на выбор самостоятельных путей на­ционального и культурного развития, форм политического управ­ления. Самоопределение в рамках многоэтничных государств осу­ществляется в двух основных формах: территориальных образова­ний и национально-культурной автономии. Поэтому существова­ние республик в составе Российской Федерации признается важнейшей формой внутреннего территориального самоопре­деления и дальнейшее развитие федерализма и разнообразных и разностатусных взаимоотношений с федеральным Центром и другими субъектами федерации формулируется как одна из приоритетных задач государственной национальной политики федерального и республиканского уровней.

В концепции не фиксируется право на самоопределение в виде отделения, но такое право отсутствует и в федеральной конституции и в конституциях республик, кроме косвенной возможности в конституции Тувы и конституции Татарстана, где этот вопрос обойден формулировкой ассоциированного статуса. Я не знаю государств, где бы законодательство и док-

трины предусматривали явочную сецессию (волевое односто-роннее отделение), и России нет смысла повторять безответст-

венную лексику советских конституций. Кстати, международ-ное право признает возможность самоопределения через обра­зование отдельного государства, но оно распространялось на бывшие колониально-зависимые народы как территориальные (а не этнические!) сообщества. Право на сецессию (отделение) процедурно в международном праве не разработано и призна­ется международным сообществом только в случае его осуще­ствления на основе взаимного согласия, как это было в ситуа­ции распада СССР. Не будь этого согласия, международное признание в самопровозглашенной форме новых государств могло не последовать¹⁴.

Второй важной формой самоопределения концепция оп­ределяет экстерриториальную национально-культурную авто­номию. Ее субъектом могут быть любые народы и отдельные этнокультурные общины независимо от территории расселения и статуса. Это прежде всего право на отправление разнообраз­ных запросов граждан, которые возникают на основе их этно­культурной принадлежности и самосознания. Концепция трак­тует национально-культурную автономию гораздо шире, чем ее фольклорно-этнографический вариант. Предусматривается воз­можность, помимо образовательно-культурной деятельности лю-

-617-

бого уровня, культурно ориентированной предприниматель­ской деятельности, права общинной собственности и самое важное — право на особые формы политического представи­тельства (пока это определяется в форме Ассамблеи народов России как общественно-государственной палаты) и законода­тельную инициативу. В чем-то эта форма самоопределения даже перспективнее и мощнее территориальной. Нетерритори­альное самоопределение ближе к универсальному понятию внут­реннего (коллективного и индивидуального) самоопределения — это право на участие в более широком общественно-политичес­ком процессе, включая управление государством и конкурентную социальную мобильность. Концепцией предусматривается все­сторонняя поддержка государством различных форм нацио­нально-культурного самоопределения, как федеральными, так и властями других уровней.

В концепции последовательно проводится принцип граж­данского равноправия и равных прав народов. Во-первых, все народы России определяются как государствообразующие, если речь идет о всей стране, хотя отмечается историческая роль русского народа и определяющее значение русского языка и культуры для населения всей страны. Именно через эту куль­турную систему граждане России независимо от национальной принадлежности способны в полной мере реализовать свои социальные возможности и политические права в общероссий-ком общественном пространстве. Концепция тем самым не ориентирует на культурный и политический изоляционизм как тормозящий фактор модернизации, но отдает должное и всяче­ски поддерживает этническое многообразие страны через раз­витие не только отдельных культур, но и многокультурности, двуязычия и многоязычия. В этом многообразии традиций, социального опыта, мировоззрений заключена питающая сила любого крупного государства.

Во-вторых, концепция ставит определенные ограничители для возникновения местных этнократий и нарушений прав человека на основе этнической дискриминации. Республики вправе определять свои хозяйственные, политические и куль­турно-языковые параметры жизни, но их государственность не есть исключительная собственность какого-то одного народа и она существует от имени и для всех граждан соответствующих территориальных сообществ. Это, кстати, полностью соответст­вует конституциям и декларациям, принятым в самих респуб-

-618-

ликах. Здесь еще предстоит найти деликатный баланс между общегражданским равноправием и республиканской государст­венностью как одной из защитных форм для 20 наиболее круп­ных народов России.

Наконец, концепция, чтобы избежать ненужной градации граждан на разностатусные категории по этническому призна­ку, крайне ограниченно использует понятие " меньшинства". Это не от того, чтобы обойти проблему мирового значения и зафиксированную в ряде международных деклараций, а по той простой причине, что во многом Россия ушла дальше того, че­го требуют эти декларации. Международное понимание " мень­шинства" — это все численно недоминирующие в государстве группы, т. е. строго говоря, к ним должны быть отнесены все не­русские народы. Для них международно-правовыми документами предусматриваются разнообразные права, но они никак не идут дальше культурно-образовательных и антидискриминационных прав. Едва ли резонно зачислять в категорию меньшинств чува­шей, татар, якутов, осетин и многие другие народы, имеющие территориальную автономию в виде республик-государств и мощные культурные институты. А если оставить в этой катего­рии только всех других (без " своей" государственности), то опять получается абсурд. Ибо для коренных малочисленных народов (главным образом, народов Севера), которые прожи­вают в особых экологических средах и сохраняют традицион­ное хозяйство, необходимы другие подходы и они предусмот­рены концепцией в соответствии с международными требова­ниями. Те, кто в итоге остаются среди претендентов на статус " меньшинств", — это главным образом представители диаспор таких крупных народов, как украинцы, армяне, азербайджанцы и другие, а также дисперсно расселенные народы (евреи, греки, корейцы и другие), которые находятся далеко не в принижен­ном положении, чтобы их категоризировать как меньшинства. А именно в приниженном статусе и в необходимости особой защиты заключается суть доктрины меньшинств. " К тому же в стране сохраняется традиция негативного восприятия катего­рии " нацмен" и не хотелось бы ее возрождать ради соответст­вия употребляемому международному словарю. Возможно, эта категория возродится в России, но лучше если это будут делать представители тех, кто хочет, чтобы их считали меньшинства­ми, а не государство. Главное — выполнить требования и обес­печить те права, которые международное сообщество выработа-

ло для данных групп населения. В этом отношении положения концепции по национально-культурной автономии обеспечи­вают все эти возможности.

Разработчики концепции видели недостатки подготовлен­ного документа с точки зрения исторической перспективы. Но учитывали главное — саму эту перспективу и стремились в максимальной степени ответить на ее требования. Однако они, как и несколько лет назад, ощущали достаточно активное про­тиводействие. Причем не только со стороны части местной элиты и обслуживающих ее интересы интеллектуальных ко­манд, но и группы московских ученых. Причин тут несколько. И одна из основных состоит в том, что происходит смена гос­подствовавших подходов и старого понятийного аппарата, при­ходит иное мышление, другой язык, более современное осмыс­ление сферы национального (этнического). Это требует, по крайней мере, научного мужества в деле инвентаризации своего послужного списка и отношения к своим прошлым сочинениям, но прежде всего это требует более широкого образования.

От того, с каким исходным инструментарием работает экс­пертиза, зависит корректность политических действий. Неадек­ватная научная доктрина, перейдя в сферу практики, может оказаться разрушителем реалий или вызвать к жизни явления, которые можно назвать " ложной этничностью". Классическим примером лжеэтничности может быть феномен " возрождения казачества", когда на основе мобилизованной памяти о про­шлом часть граждан начала мужские " игры в казаков", пресле­дуя достаточно утилитарные цели. В свою очередь, политики и эксперты, также руководствуясь сиюминутными расчетом и романтическим энтузиазмом, способствовали утверждению ка­зачества на уровне общегосударственного реестра обществен­ных коалиций, причем, коалиций, претендующих на парал­лельную власть и особые привилегии. Война в Чечне показала всю смехотворность декларируемой миссии " защиты границ" и " обеспечения порядка", но казачество уже вошло в российскую действительность, обзаведясь государственной поддержкой и курирующим его чиновничеством.