Нормативные основы прокурорского надзора в уголовно-исполнительной системе

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, международными актами, указами Президента Российской Федерации, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров[11].

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила положение о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров (п. «л» ст. 72, п. «е» ст. 83, ст. 129). Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст. 129).

Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры - Закон о прокуратуре[12]. Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение.

Ключевые направления правозащитной деятельности обозначены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где сказано:

«При проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям.

Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан»[13].

Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести такие, как:

- Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»[14];

- Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ст. 24)[15];

- Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21)[16] и другие.

Как правило, в этих законах воспроизводится требование к прокуратуре о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.

Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и другими[17].

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируется в актах Президента Российской Федерации. Например, Указом Президента от 18 апреля 1996 г. № 567 утверждено «Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»[18].

В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Законе о прокуратуре[19].

В этой связи можно назвать Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [20]; Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»[21] и др.

Прокуроры и следователи прокуратур областного и районного звена руководствуются также приказами и указаниями прокуроров субъектов Российской Федерации, издаваемыми ими в процессе оперативного управления органами прокуратуры.

Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права. Эти нормы права служат целевому назначению прокуратуры - регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции Российской Федерации формы государственной деятельности.

Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу, а также специальное назначение.

Таким образом организационные и функциональные начала деятельности Прокуратуры Российской Федерации заложены в законодательных и подзаконных актах, которые закрепляют основные направления надзорной деятельности. Вместе с тем надзор Прокуратуры распространяется на различные сферы жизни общества, регулирование которых осуществляется множеством нормативных правовых актов, которыми руководствуется, соответственно, и надзорный орган государственной власти.

В пенитенциарных учреждениях РФ исполняются уголовные наказания и обеспечиваются назначенные судом меры принудительного характера, в специальных учреждениях содержатся под стражей лица, привлечённые к уголовной ответственности. Эта деятельность напрямую связанна с соблюдениями прав человека, общепризнанных принципов и правовых норм, закреплённых во Всеобщей декларации прав человека и Конституции РФ.

Надзор за органами и учреждениями, исполняющими наказание в ст. 1 Закона о прокуратуре выделен в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры. Тем самым подчёркнута его значимость для охраны прав и свобод граждан, защиты интересов общества и государства, повышения эффективности борьбы с преступностью.

Правовую основу анализируемого направления деятельности прокуратуры составляют гл.2 Конституции Российской Федерации, Закон о прокуратуре, Уголовный кодекс РФ[22], УПК РФ[23], УИК РФ[24], Федеральный закон от 21.01.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[25] и другие законы Российской Федерации, регулирующие исполнение наказаний, связанных с обращением к исполнению приговоров и иных судебных актов по уголовным делам.

Наряду с законодательством Российской Федерации в сфере исполнения уголовных наказаний и мер принудительного характера, а также содержания задержанных и заключённых под стражу действует целый ряд норм международного права.

К ним прежде всего следует относить Всеобщую декларацию прав человека[26], Международный пакт о гражданских и политических правах[27], Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных иных унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания[28], Минимальные стандартные правила обращения с заключёнными[29], Свод принципов защиты всех лиц, подвергшихся задержанию или заключению в какой бы то ни было форме[30].

После того как Россия вступила в Совет Европы, она взяла на себя обязательство соблюдения таких международных пактов, как: Конвенция о защите прав человека и основных свобод[31], Европейская Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания[32] и Европейские пенитенциарные правила[33], которые также являются законодательством, надзор, за исполнением которого обеспечивается органами прокуратуры.

К поднадзорным органам и учреждениям данной отрасли прокурорского надзора относятся:

˗ исправительные учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ (далее УИС);

˗ следственные изоляторы УИС Министерства юстиции;

˗ следственные изоляторы органов Федеральной службы безопасности РФ;

˗ уголовно-исполнительные инспекции органов внутренних дел;

˗ изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел;

˗ изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых Пограничных войск федеральной службы безопасности РФ. М, б. лишний материал?????

Задачи осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере конкретизированы в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2014г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[34].

Прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, военным прокурорам, прокурорам по надзору за законностью в исправительных учреждениях предписывается организовывать действенный надзор за соблюдением требований вышеуказанных законов и нормативных актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания. Прокурорский надзор нацелен на своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности и режима содержания, прав и законных интересов лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Существенным обстоятельством для уяснения вопроса раскрываемой темы является то, что при проверках состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах особое внимание необходимо обращать на предупреждение фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осуждённым и заключённым со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий содержания, соответствующих международным стандартным правилам обращения с заключёнными. Прокуроры обязаны организовывать жёсткий контроль за фактическим устранением выявленных нарушений законности.

Прокуроры не должны оставлять без реагирования факты неисполнения администрацией исправительных учреждений и следственных изоляторов требований прокуратуры.

В обязанность прокуроров входит постоянный анализ практики прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, материалов расследования уголовных дел о преступлениях, совершённых в исправительных и воспитательных колониях. Результаты этих обобщений должны использоваться для совершенствования организации и повышения эффективности прокурорского надзора.

В целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей прокуроры обязаны проверять следственные изоляторы не реже одного раза в месяц. Проверки должны проводиться во взаимодействии с отраслевыми управлениями и отделами, а по их результатам должны приниматься меры к восстановлению нарушенных прав, немедленному освобождению незаконно содержащихся по стражей.

Осуществляя надзор за законностью выполнения оперативно розыскной деятельности (далее ОРД) в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, прокуроры обязаны руководствоваться требованиями Законов об ОРД[35], приказами и указаниями Генерального прокурора РФ.

Особое внимание они должны уделять законности проводимых мероприятий по своевременному выявлению и предотвращению преступных проявлений, раскрытию совершённых преступлений, пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно исправительных служб с осужденными и заключёнными.

В практике изучаемой отрасли прокурорского надзора прокуроры в целях предупреждения массовых беспорядков, захвата заложников, умышленных убийств и иных преступных проявлений в местах лишения свободы активно применяют уголовно–правовые методы борьбы с нарушителями режима содержания.

К основным организационным формам рассматриваемой деятельности прокуроров относится:

˗ постоянное осуществление надзора за законностью приказов, распоряжений и постановлений, издаваемых администрациями исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также органами управления УИС, и незамедлительное опротестование в случае несоответствия закону;

˗ осуществление регулярных проверок законности досрочного освобождения от отбывания наказания;

˗ обеспечение чёткого взаимодействия в работе прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях с территориальными прокуратурами, особенно в вопросах борьбы с преступностью;

˗ обеспечение прокурорского надзора за исполнением наказания в виде лишения права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью (ст. 47 УК РФ), а также в виде обязательных работ (ст. 49 УК РФ), исправительных работ (ст. 50 УК РФ) путём требования от уголовно исполнительных инспекций принятия мер к повышению эффективности этих видов наказания;

˗ обеспечение действенного надзора за соблюдением законов о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан администрациями исправительных учреждений, следственных изоляторов, а также органами ФСИН России, в подчинении у которой находятся эти учреждения. Работа с поступающими жалобами должна рассматриваться как важнейшая составная часть деятельности по укреплению законности по исполнению уголовных наказаний, защите прав осужденных и заключённых. Прокуроры должны добиваться по каждому обоснованному обращению принятия исчерпывающих мер, решительно изживать проявления бюрократизма и волокиты; жалобы о наиболее серьёзных нарушениях проверять с выездом на место.

Таким образом, суть данного направления прокурорской деятельности состоит в осуществлении надзора за законностью деятельности администраций пенитенциарных и других учреждений и органов, связанной с исполнением наказаний или назначенных судом мер принудительного характера, а также администраций мест содержания задержанных и заключенных под стражу по исполнению соответствующих решений органов, ведущих уголовное преследование лиц, совершивших преступные деяния. Предмет прокурорского надзора определён в ст. 32 Закона о прокуратуре. Из её содержания можно определить три направления прокурорского надзора:

˗ законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, в уголовно-исполнительных и других учреждениях, исполняющих наказание;

˗ соблюдение прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных;

˗ законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Понятием законности нахождения лиц в указанных местах охватывается:

˗ законность водворения и содержания;

˗ соблюдение сроков содержания;

˗ законность освобождения из них.

В соответствии с ч.1 ст.5 Закона о содержании под стражей основанием содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, является протокол задержания, составленный в соответствии с требованиями ст. 92 УПК РФ.

Основаниями исполнения наказаний и применения иных мер уголовно–правового характера являются приговор либо изменяющие его определение или постановление суда, вступившие в силу (ст. 7 УИК РФ).

Правовое положение осужденных определено в ст. 12 УИК РФ. Это права на получение информации о своих правах и обязанностях, о порядке и об условиях отбывания назначенного судом вида наказания; на вежливое обращение со стороны персонала учреждения (осужденные не должны подвергаться жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению); осужденные независимо от их согласия не могут быть подвергнуты медицинским и иным опытам, которые ставят под угрозу их жизнь и здоровье; на обращение с предложениями и заявлениями, жалобами к администрации или органу, исполняющему наказание; на охрану здоровья и т.д. ИНФОРМАЦИЯ БОЛЬШЕ ПОДХОДИТ ДЛЯ 2.1.

- ВЫВОД ПО ПАРАГРАФУ

- ВЫВОД-ПЕРЕХОД ПО ГЛАВЕ….