Административно-правовые и организационные основы управления межотраслевой сферой

В науке административного права под межотраслевым управлением понимают исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами государственного управления, наделенными межведомственными полномочиями относительно организационно неподчиненных им объектов, во время которой обеспечиваются слаженность и единство действий при решении общегосударственных и межотраслевых задач. В отличие от отраслевого управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеют место горизонтальные отношения, т. е. отношения субъектов, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты, министерства, службы, администрации и инспекции. Эти органы осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности^[137].

Фактически существуют системы как отраслевого, так и межотраслевого управления. Однако конституционно они не закреплены. В действующем законодательстве также отсутствуют административноправовые нормы, специально посвященные организации государственного управления на базе сочетания отраслевых и межотраслевых начал.

Термин «отрасль» употребляется в законодательстве, он указывается и в определении министерства (государственного комитета). В научной литературе отрасль рассматривается как управленческая система различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов (предприятий, учреждений, организаций) и их конкретного назначения (например, промышленность, образование, оборона и т. д.)^[138]. В положениях о конкретных министерствах (государственных комитетах) он практически отсутствует.

Особенность межотраслевого управления состоит в том, что оно осуществляется органами, занимающими надведомственное положение, т. е. стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми объектами. Надведомственные полномочия различны по своему юридическому содержанию. Это может быть издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций^[139].

Следующая особенность межотраслевого управления заключается в том, что надведомственная координация, осуществляемая его субъектами, имеет соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация не является всеобщей, т. е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности государственных комитетов и иных субъектов межотраслевого управления.

В настоящее время субъектами межотраслевого управления являются не только государственные комитеты, но и министерства. Эти субъекты осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Это означает, что для субъектов межотраслевого управления определенной сферой деятельности (в отличие от отраслевых органов) является осуществление специализированных межотраслевых функций координационного и регулирующего характера. При этом функциональность их деятельности определяется поставленными перед ними задачами, которые носят надотраслевой характер.

Таким образом, межотраслевое государственное управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый органами, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к организационно неподчиненным объектам управления, содержанием деятельности которых является специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование.

Следовательно, отраслевое и межотраслевое управление представляют собой две конкретные организационно-правовые формы государственного управления.

Для того что бы понять сущность межотраслевого управления, необходимо выделить его характерные черты. Л.М. Рябцев к таковым относит:

1. Надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, неподчиненных им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы.

2. Сфера управления, как правило, отражается в наименованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Государственный комитет по стандартизации, министерства экономики, финансов, по налогам и сборам и др.

3. В силу характера задач и функций межотраслевого профиля названные органы могут быть отнесены к органам общего управления с учетом того, что главные методы деятельности многих из них – это координация, согласование, взаимодействие и т. д.^[140].

Административно-правовые основы регулирования межотраслевого управления разделяются на административно-правовое регулирование в социально-экономической сфере, сфере финансов и кредита, сфере безопасности.

Объектами межотраслевого управления являются межотраслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стандартизация и сертификация, таможенное дело и др.

Следует подчеркнуть, что понятие «межотраслевое управление» – явление сложное и многогранное. Его структура, состав по-разному понимаются в административном праве. Например, экономика в одних случаях включается только в межотраслевое управление, в других – в управление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление – это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых органов охватывает практически все отрасли и участки управленческой деятельности.

Как уже отмечалось, методам управления, используемым органами межотраслевой компетенции, присущи согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов в управлении при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач.

Каждому виду межотраслевого управления присущи свои особенности. Они касаются не только системы органов государственного управления, но и объектов управления, характера прав и обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе межотраслевого управления, а также юридической ответственности.

В системе государственного межотраслевого регулирования можно выделить два уровня: макроуровень и микроуровень^[141].

На макроуровне определяется общегосударственная экономическая и социальная политика, устанавливаются налоги и гарантии, предусматриваются их предельные величины, сфера деятельности. Здесь решаются задачи формирования эффективных секторов производства инвестиционного климата, финансирования экспорта и импорта с целью защиты отечественного товаропроизводителя.

На микроуровне объектом государственного межотраслевого регулирования являются многочисленные рынки различных видов продукции: промышленные, сельскохозяйственные, сфера предоставления услуг и т. п. Именно здесь решаются задачи государственной поддержки экономики эффективных предприятий, ликвидации или реорганизации малоэффективных хозяйственных объектов, организации предупредительного процесса с целью торможения роста цен, поддержки социально незащищенных слоев населения.

Сущность межотраслевого управления заключается в создании норм, которые позволяют наиболее эффективно взаимодействовать различным органам государственной власти и создают наиболее благоприятные условия для контроля за деятельностью независимых органов. Создание систем межотраслевого управления позволяет решать вопросы, возникающие в результате встречи интересов различных органов в области административно-правового регулирования. Это создает четкие границы полномочий тех или иных органов власти в различных вопросах законодательства.

сущность межотраслевого управления составляют:

– определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

– обеспечение организационного единства функционирования отрасле-вых систем управления; реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение.

виды межотраслевого управления:

1) в зависимости от территориальных масштабов межотраслевого управления:

– общегосударственная координация и контроль; – местная координация и контроль; 2) по объему межотраслевого управления:

– охватывающие все системы межотраслевого управления;

– распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управле-ния на их местном уровне.

Деятельность органов, осуществляющих межотраслевое управление, отличается фундаментальным характером, распространяется на все или ряд отраслей управления.

задачи органов межотраслевого управления:

– прогнозируют и определяют основные направления согласованно-го развития отраслевых систем;

– контролируют в определенных пределах отраслевые органы;

– активно содействуют министерствам, подчиненным им органам в реализации их полномочий;

– объединяют их усилия в выполнении плановых заданий, решении разнообразных вопросов, возникающих на стыках отраслей и выходящих за ведомственные рамки.

При этом орган межотраслевого управления устанавливает для координируемых органов обязательные правила или задания; утверждает представляемые ему на рассмотрение документы; дает согласие координируемым органам на совершение определенных действий; осуществляет контрольно-надзорные полномочия в отношении координируемых объектов; направляет им указания или рекомендации методического характера.

Не вмешиваясь в оперативную деятельность органов отраслевого управления и администрации предприятий, учреждений и организаций, органы межотраслевого управления выполняют весьма важную роль в обеспечении деятельности всей системы органов государственного управления.

Особый организационный вид координации и соответственно межотраслевого управления возникает при объединении усилий государственных комитетов, министерств и различных организаций в процессе разработки, формирования и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением крупных научно-технических задач, экономических и социальных проблем. Такая комбинация сил различных органов управления на определенный период позволяет концентрировать усилия и ресурсы на решении главных задач, осуществлении целевых программ развития отраслей народного хозяйства. В разработке и реализации этих программ участвует большое число министерств, ведомств и различных организаций. Среди них выделяют в этих случаях головные республиканские органы государственного управления, ответственные за выполнение тех или иных задач, предусмотренных программами.

Очевидно, что государство не может эффективно управлять хозяйственными, социально-культурными делами и административнополитической деятельностью, опираясь только на отраслевой аппарат. Для глубоких и всесторонних социально-экономических преобразований объективно существуют и функционируют межотраслевые сферы и соответствующие органы исполнительной власти, которые управляют ими.

Если придерживаться широкой трактовки межотраслевого управления, то совокупность межотраслевых сфер составят: экономика, финансы, налоговое дело, таможенное дело, статистика и анализ, стандартизация и сертификация, труд и социальная защита. Разумеется, это относительно условная классификация, но она позволяет охватить широкими социально-экономическими связями эти сферы, некоторые из которых только весьма условно могут быть отнесены к межотраслевым.