Исполнительной власти: правовой статус, виды

Республиканские органы исполнительной власти являются основным структурным звеном системы органов исполнительной власти и осуществляют свою деятельность на всей территории Республики Беларусь.

Система республиканских органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов государственного управления, определенных нормативными правовыми актами Президента, имеющих свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления.

Система органов государственного управления подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни, приведения их в соответствие с требованиями экономических и социальных преобразований в Республике Беларусь.

В становлении системы республиканских органов государственного управления решающую роль сыграли: указы Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», от 12 февраля 2004 г. № 66 «О некоторых мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций».

В соответствии с п. 1.1 указа Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь» в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных правительству, входят:

– министерства, государственные комитеты, являющиеся республи-канскими органами государственного управления;

– объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные правительству (государственные организации). Следует отметить, что государственные организации не обладают признаками, присущими государственным органам (наличие государственновластных полномочий), и призваны осуществлять хозяйственные функции. Поэтому государственные организации не следует рассматривать как республиканские органы государственного управления.

Министерств в Республике Беларусь 24: архитектуры и строительства, внутренних дел, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, иностранных дел, информации, культуры, лесного хозяйства, обороны, образования, по налогам и сборам, по чрезвычайным ситуациям, природных ресурсов и охраны окружающей среды, промышленности, связи и информатизации, сельского хозяйства и продовольствия, спорта и туризма, торговли, транспорта и коммуникаций, труда и социальной защиты, финансов, экономики, энергетики, юстиции; государственных комитетов 7: безопасности, военно-промышленный, по имуществу, по науке и технологиям, по стандартизации, пограничный, таможенный; государственных организаций 6: Белорусский государственный концерн пищевой промышленности (концерн «Белгоспищепром»), Белорусский государственный концерн по нефти и химии (концерн «Белнефтехим»), Белорусский государственный концерн по производству и реализации товаров легкой промышленности (концерн «Беллегпром»), Белорусский производственно-торговый концерн лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности (концерн «Беллесбумпром»), Белорусский республиканский союз потребительских обществ (Белкоопсоюз), Республиканский центр по оздоровлению и санаторнокурортному лечению населения.

Статус министерств и государственных комитетов и соответственно их руководителей одинаков. Министерство возглавляет министр, а государственный комитет – председатель. Они руководят деятельностью этих органов с целью реализации полномочий исполнительной власти в определенной отрасли или сфере. В установленном порядке входят в состав Совета Министров, правомочны самостоятельно решать вопросы государственного управления, относящиеся к их компетенции. Для осуществления предоставленных им полномочий издают самостоятельно, а в необходимых случаях совместно или по согласованию с другими государственными органами приказы, подписывают постановления, обязательные для выполнения государственными предприятиями, организациями, учреждениями отрасли. В соответствии с возложенными на министерство (государственный комитет) задачами на министра (председателя) возлагается предельно широкий и сложный круг полномочий, включающий более 30 обширных пунктов.

Министр (председатель) подотчетен Президенту и Совету Министров, назначается на должность и освобождается от должности Президентом.

Министр (председатель) вправе, если сочтет невозможным выполнение возложенных на него обязанностей, заявить об отставке. Его отставка принимается Президентом.

Министром (председателем) может быть гражданин Республики Беларусь, имеющий профессиональную подготовку, отвечающую квалификационным требованиям, и опыт работы в области государственного управления.

Министр (председатель) не имеет права быть членом Совета Республики Национального собрания, занимать иные должности в государственных органах, других организациях, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и творческой, на него могут распространяться и другие предусмотренные законодательством ограничения.

Президентом может быть присвоен министру (председателю) высший класс служащего государственного аппарата с учетом его квалификации, стажа работы в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и личного вклада в ее развитие (руководителям силового блока, где служба милитаризованная, присваиваются специальные или воинские звания, например министру внутренних дел – генерал-полковник милиции).

Министр (председатель) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство (государственный комитет) задач и функций, за состояние дел в руководимой им отрасли (сфере) государственного управления. За невыполнение либо ненадлежащее выполнение законодательных актов, постановлений Совета Министров, иное невыполнение служебных обязанностей Совет Министров применяет к министру (председателю) меры дисциплинарного взыскания, за исключением увольнения.

Вопрос о досрочном освобождении министра (председателя) от должности в случае нарушения им законодательных актов Республики Беларусь может быть поставлен перед Президентом Советом Министров, а также другими государственными органами по решению Президента.

Общий правовой статус министра определен в Положении о Министре Республики Беларусь, утвержденном указом Президента от 21 ноября 2001 г. № 692.

К руководству министерства (государственного комитета) относятся заместители министра (председателя), которые назначаются и освобождаются от должности Советом Министров по представлению министра (председателя), если иное не предусмотрено актами Президента (в соответствии с п. 1.7 указа Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь» заместителей министра внутренних дел, обороны, по чрезвычайным ситуациям; заместителей председателя комитета безопасности, военно-промышленного, таможенного, пограничного назначает Президент. Количественный состав заместителей министра (председателя) устанавливается Президентом^[80]. Заместители министра (председателя) осуществляют непосредственное руководство подразделениями центрального аппарата министерства (государственного комитета), координируют деятельность этих подразделений, ведают порученным им кругом вопросов компетенции министерства (государственного комитета), несут персональную ответственность за порученную работу. Обязанности между заместителями распределяет министр (председатель). В пределах установленных полномочий они самостоятельно принимают решения и несут ответственность перед Советом Министров и министром (председателем) за положение дел в порученной им сфере работы. В этом одна из особенностей их правового положения.

В министерствах (государственных комитетах) введены должности первых заместителей министров, правомочия которых весьма широки. К ним поступает на окончательное решение большинство дел министерства (государственного комитета), и лишь важнейшие из них требуют решения самого министра (председателя). В отсутствие руководителя его обычно замещает первый заместитель. Однако руководитель имеет право оставить за себя любого своего заместителя. В таком случае замещение оформляется специальным приказом министра (председателя).

Организация и деятельность министерств (государственных комитетов) строится на основе сочетания коллегиальности и единоначалия в обсуждении и решении основных вопросов по руководству отраслью (сферой) с установлением точной ответственности должностных лиц за состояние дел на порученном участке работы и выполнение определенных заданий.

Наиболее полно принцип сочетания коллегиальности и единоначалия реализуется в деятельности коллегий, которые имеют свой правовой статус, порядок образования, организационную особенность. В отличие от других структурных подразделений коллегия не имеет узкой предметной специализации. Рассматривая основные вопросы, входящие в компетенцию министерства (государственного комитета), коллегия участвует в управлении не только самим министерством (государственным комитетом), но и всей его системой. Она наделена полномочиями по отношению к другим структурным подразделениям. Коллегия обсуждает планы их работы, дает конкретные поручения, заслушивает отчеты, рассматривает проекты положений о структурных подразделениях министерства (государственного комитета), осуществляет контроль за деятельностью аппарата в целом. Сказанное позволяет сделать вывод, что коллегия занимает особое место среди других структурных подразделений министерства (государственного комитета) – она стоит над ними.

Гарантией независимости коллегии министерства (государственного комитета) от руководителя является порядок назначения членов коллегии Советом Министров (Президентом – для силового блока), а также предоставление им возможности в случае разногласий между министром (председателем) и коллегией при принятии решений самостоятельно защищать свое мнение перед Советом Министров или Президентом (для силового блока). Факт наделения членов коллегии правом сообщить свое мнение в Совет Министров или Президенту свидетельствует о том, что коллегия рассматривается как своеобразная контрольная инстанция по отношению к министру (председателю).

Коллегия в министерстве (государственном комитете) образуется в составе министра (председателя), их заместителей по должности, других руководящих работников министерства (государственного комитета), также в состав могут входить руководители иных государственных органов. Например, состав коллегии МВД Республики Беларусь утвержден указом Президента от 27 сентября 2012 г. № 422 «О коллегии Министерства внутренних дел» в количестве 17 человек.

Члены коллегии министерства (государственного комитета) утверждаются Советом Министров по представлению руководителя (исключение – силовой блок; состав коллегий устанавливается Президентом). Численный состав членов коллегий различных министерств (государственных комитетов) не одинаков. Точных нормативных правовых критериев на этот счет нет. В основу определения численного состава членов коллегии положен объем работы министерства (государственного комитета), место, занимаемое данным министерством (государственным комитетом) в системе органов управления, и другие условия. К работе коллегий с совещательными правами привлекаются специалисты по вопросам, рассматриваемым на заседаниях, представители общественных организаций, руководители объединений, предприятий, организаций, учреждений и др.

Основным актом коллегии являются решения, которые могут утверждаться при необходимости приказами министра (председателя) или постановлениями министерства (государственного комитета). Как показывает практика, решения коллегии приобретают юридическую силу с момента их принятия.

Важное место в структуре министерств (государственных комитетов) занимают отраслевые и функциональные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы, сектора). В своей совокупности эти структурные подразделения составляют рабочий аппарат министерств (государственных комитетов). Неоднородный отраслевой (функциональный) характер управленческой деятельности министерств (государственных комитетов) оказывает в той или иной степени влияние и на организационную структуру их аппарата. Количество и профиль деятельности структурных подразделений во многом определяется характером выполняемых конкретных функций и объемом работы соответствующего министерства (государственного комитета).

Комитеты, главные управления, управления и отделы (службы, сектора) образуются для оперативного и непосредственного руководства подчиненными министерству (государственному комитету) предприятиями, организациями и учреждениями или руководства определенными направлениями деятельности. Положения о них утверждаются руководителем органа. Начальнику главного управления, управления, отдела принадлежит право решения вопросов текущего оперативного управления согласно установленному перечню. Он в пределах компетенции подразделения издает приказы и инструкции, обязательные для подчиненных ему лиц, а также предприятий, организаций и учреждений.

В основе организационного построения структурных подразделений республиканских органов государственного управления лежит сочетание производственно-отраслевого и функционального принципов. Соответственно основными звеньями их организационной структуры являются производственно-отраслевые в сочетании с функциональными. Первым из них непосредственно подчиняется группа подведомственных данному органу предприятий, организаций и учреждений, в отношении которых производственно-отраслевые подразделения министерства (государственного комитета) располагают необходимыми государственно-властными полномочиями, осущ ествляют оперативное руководство и отвечают за состояние их организации и деятельности. Все руководящие указания министерства (государственного комитета) доводятся до предприятий, организаций и учреждений через его производственно-отраслевые подразделения.

Функциональными подразделениями министерств (государственных комитетов) являются управления, отделы: планово-экономическ ий, производственный, проектирования и капитального строительства, финансовый, отдел труда и заработной платы, бухгалтерия и др. Они осуществляют деятельность в пределах министерства (государственного комитета) и его центрального аппарата. Функциональные структурные подразделения не имеют прямых связей с подчиненными министерству (государственному комитету) предприятиями, организациями, учреждениями и не обладают в отношении их распорядительными полномочиями. Они дают производственно-отраслевым структурным подразделениям различные методические указания о способах выполнения работ, отчетности по своему профилю. Подготовленные ими акты приобретают юридическую силу лишь после утверждения руководителем или его заместителями. Взаимоотношения между этими структурными подразделениями строятся на основе методической помощи, консультаций, взаимной заинтересованности во внедрении единых способов и принципов управления.

К обслуживающим звеньям аппарата министерств (государственных комитетов) относятся: секретариаты руководителя и его заместителей, управление делами, канцелярия, хозяйственное управление (отдел). Эти структурные подразделения в основном занимаются материальнобытовым и техническим обслуживанием работников центрального аппарата органа. Какими-либо функциями управления в отношении предприятий, организаций и учреждений системы министерства (государственного комитета) они не обладают.

В аппарате министерства (государственного комитета) могут создаваться подразделения, осуществляющие функции совещательного или координационного характера. Они носят различные наименования: советы (научно-технические, научные и др.), комиссии, бюро и т. д. Их персональный состав определяется большей частью приказами (постановлениями) министерства (государственного комитета), а в отдельных случаях решениями коллегии. В их состав кроме работников самого органа входят высококвалифицированные специалисты, а также представители научно-технических обществ и других организаций. Они по своему правовому положению являются консультативными подразделениями. Советы, комиссии, бюро на своих заседаниях рассматривают предложения по основным направлениям развития науки и техники, определяют научно обоснованную единую техническую политику в данной отрасли (сфере), разрабатывают рекомендации по использованию и внедрению в производство новейших достижений науки, техники и передового опыта в системе министерства. По рассматриваемым вопросам они принимают решения, носящие рекомендательный характер. В случаях утверждения этих решений приказами министра (постановлениями министерства) они становятся обязательными для исполнения всеми, кому они адресованы, и тем самым становятся правовыми актами министерства (государственного комитета). Звенья совещательного или координационного характера действуют на основании положений, утверждаемых министром.

Например, приказом Министерства юстиции от 27 апреля 2011 г. № 107 «Об общественно-консультативном (экспертном) совете при Министерстве юстиции Республики Беларусь» был создан указанный совет, который является совещательным, консультативным и (или) экспертным органом, участвующим в общественных обсуждениях важнейших проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, разрабатываемых Министерством юстиции по поручениям Президента, Национального собрания, правительства и по собственной инициативе.

Отдельные республиканские органы в своем составе имеют государственные инспекции, специализированные по отраслям (сферам) управления. Однако они в пределах этой отрасли (сферы) не осуществляют функций непосредственного управления, так как не имеют здесь объектов управления. Эти инспекции осуществляют главным образом контрольно-надзорную деятельность вне зависимости от ведомственной подчиненности подконтрольных объектов по определенным вопросам отраслевого (функционального) характера. Они выявляют случаи нарушения специальных требований, установленных правовыми актами, применяют к нарушителям соответствующие меры воздействия, готовят мероприятия по улучшению деятельности поднадзорных объектов и осуществляют в пределах своей компетенции другие контрольнонадзорные мероприятия.

Правовой основой деятельности республиканского органа государственного управления является положение о нем. В соответствии с п. 1.6 указа Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь» положения о Министерстве внутренних дел, Министерстве обороны, Министерстве по чрезвычайным ситуациям, Комитете государственной безопасности, Государственном пограничном комитете, Государственном таможенном комитете, Государственном военно-промышленном комитете утверждаются Президентом, положения об иных министерствах, государственных комитетах – Советом Министров.

В положении определена правовая основа деятельности, основные задачи, функции, организация деятельности органа. Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 2007 г. № 611 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел и организаций, входящих в систему органов внутренних дел» утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Республики Беларусь.

Общность признаков, объединяющих республиканские органы в единое звено общей системы республиканских органов государственного управления, не говорит об отсутствии у них особенностей как в организационной, так и в управленческой деятельности. В связи с этим большое значение имеет вопрос о классификации республиканских органов государственного управления, которая позволяет раскрыть характер осуществляемого ими управления, помогает выявить особенности их деятельности и позволяет установить определенные закономерности во взаимосвязи их с другими органами государства.

Критерии классификации республиканских органов государственного управления различны и зависят от того, какая существенная сторона их организации и деятельности берется за основу классификации.

Конечно, не каждый республиканский орган государственного управления обладает такими существенными признаками сходства и различия, по которым можно было бы его классифицировать. Поэтому классификация возможна только по свойственным, присущим для данного органа управления главным внутренним признакам сходства и различия. При классификации республиканских органов государственного управления, на наш взгляд, необходимо руководствоваться не наименованием самого органа, а его правовым положением, местом в системе органов управления, спецификой его организации и деятельности.

В зависимости от конкретной направленности деятельности республиканские органы государственного управления могут быть подразделены на три большие группы: хозяйственные, социально-культур ные и административно-политические.

По содержанию компетенции органы управления можно разделить на три группы в зависимости от приоритета тех или иных функций: отраслевые, функциональные и функционально-отраслевые.

В чистом виде отраслевых органов управления существует немного. Это министерства промышленности, транспорта и коммуникаций, обороны, сельского хозяйства и продовольствия. Большая же часть отраслевых органов управления обладает и полномочиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т. е. являются продолжением, разновидностью отраслевых полномочий. Такие министерства следует отнести к третьей группе – функционально-отраслевым. Это министерства здравоохранения, образования, торговли и др.

Функциональными называются республиканские органы управления, которые уполномочены ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций, предприятий функций управления. Их полномочия носят надведомственный характер и распространяются на все республиканские и местные органы управления, на организационно неподчиненные объекты управления. К таким органам относятся министерства финансов, по налогам и сборам, труда и социальной защиты; государственные комитеты по стандартизации, по имуществу, по науке и технологиям.

По характеру подчиненности можно выделить два вида республиканских органов государственного управления: двойного подчинения и подчиненные Совету Министров. Министерства внутренних дел, обороны, чрезвычайных ситуаций, Государственный таможенный комитет, Комитет государственной безопасности, Государственный пограничный комитет, Государственный военно-промышленный комитет находятся в двойном подчинении – Президенту и Совету Министров.

Республиканские органы государственного управления двойного подчинения по особым вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту.

Государственные организации, подчиненные правительству (государственные организации), рассматриваются в указе Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь» как самостоятельный элемент системы республиканских органов государственного управления. Следует отметить, что государственные организации не обладают признаками, присущими государственным органам (наличие государственно-властных полномочий), и призваны осуществлять хозяйственные функции. Поэтому государственные организации не следует рассматривать как республиканские органы государственного управления. Государственные организации призваны осуществлять хозяйственное (производственное) управление, их деятельность направлена на создание материального продукта, оказание услуг населению. Оперативное управление хозяйственными процессами осуществляет администрация государственных организаций и тем самым является органом внутреннего (оперативного) управления. А.Н. Крамник справедливо указывает, что хозяйственное управление является разновидностью государственного управления^[81]. Следовательно, верным будет утверждение, что государственные организации входят в систему органов государственного управления, а не в систему республиканских органов исполнительной власти.

Основной организационно-правовой формой государственных организаций являются концерны – производственно-торговые объединения, осуществляющие свою деятельность на основании уставов, утвержденных постановлениями Совета Министров. Руководство деятельностью концерна осуществляется его председателем, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров по согласованию с Президентом.

Например, предметом деятельности Беллесбумпрома является общее руководство, общее управление деятельностью, координация деятельности и представление интересов участников концерна, осуществление мероприятий по продвижению товаров легкой промышленности на внутреннем и внешнем рынках, оказание содействия в осуществлении оптово-розничной торговли участникам концерна.

Основными задачами являются: проведение научно-технической, инновационной, экономической и социальной политики, направленной на создание условий для эффективной работы участников концерна, в целях удовлетворения потребностей населения республики в потребительских товарах; расширение участниками концерна экспорта продукции на основе повышения ее конкурентоспособности.

Основным звеном потребительской кооперации является потребительское общество, создаваемое в форме потребительского кооператива.

Потребительское общество – добровольное объединение граждан либо граждан и юридических лиц в форме потребительского кооператива с целью удовлетворения их материальных (имущественных) и иных потребностей, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Потребительское общество создается учредителями по территориальному, производственному или иному признаку на основе членства.

Союз потребительских обществ – добровольное объединение потребительских обществ, их союзов, созданное в целях координации деятельности и защиты общих имущественных интересов.

Возглавляет систему потребительских обществ Белкоопсоюз, руководимый председателем. Указом Президента Республики Беларусь от 12 января 2000 г. № 9 «О статусе председателя правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ» установлено, что председатель правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ является по должности министром Республики Беларусь и входит в состав Совета Министров.

В систему потребительских обществ входят областные и районные союзы потребительских обществ. Возглавляют потребительские общества председатели, избираемые на должность учредителями по согласованию с председателем соответствующего исполкома и вышестоящим потребительским обществом. Руководителя Белкоопсоюза согласовывает Президент. Правовой основой деятельности потребительских обществ является закон Республики Беларусь от 25 февраля 2002 г. № 93-З «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Республике Беларусь», а также уставы потребительских обществ.

Основными задачами потребительской кооперации являются: организация оптовой и розничной торговли, общественного питания; закупка у граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц продукции и сырья сельского хозяйства, изделий и продукции личных подсобных хозяйств и промыслов, дикорастущих плодов, ягод и грибов, лекарственного растительного сырья и технического сырья, вторичных материальных ресурсов, других видов продукции и сырья; производство сельскохозяйственной продукции, пищевых продуктов, непродовольственных товаров, продукции производственнотехнического назначения и др.

Республиканский центр по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения является государственным учреждением, осуществляющим реализацию государственной политики в области санаторнокурортного лечения и оздоровления населения, и подчиняется Совету Министров.

Центр осуществляет свою деятельность во взаимодействии с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, общественными и иными организациями.

Центр возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности премьер-министром Республики Беларусь.

Директор Центра имеет двух заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности по согласованию с заместителем премьерминистра Республики Беларусь, курирующим вопросы санаторнокурортного лечения и оздоровления населения.

Основными задачами Центра являются: обеспечение организации оздоровления и санаторно-курортного лечения населения за счет средств республиканского бюджета и государственного социального страхования; организация во взаимодействии с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, общественными и иными организациями оздоровления детей в оздоровительных лагерях с использованием средств государственного социального страхования, направляемых на удешевление стоимости путевок, а также студентов в санаториях-профилакториях. Свою деятельность Центр осуществляет на основании устава, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 июля 2006 г. № 942 «Об утверждении Устава Республиканского центра по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь».