Избирательная система: понятие и виды

В научной литературе существуют два подхода в определении избирательной системы: широкий и узкий. В соответствии с широким подходом под избирательной системой понимается система упорядоченных общественных отношений, возникающих по поводу организации и проведения выборов органов публичной власти, регулируемых нормами права или возникающих на их основе[156]. В зависимости от того выборы какого органа проводятся, выделяют избирательную систему по выборам Президента Российской Федерации, избирательную систему по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избирательную систему по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательную систему по выборам представительного органа местного самоуправления, избирательную систему по выборам главы муниципального образования.

Избирательная система в узком смысле рассматривается как способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между избирательными объединениями или кандидатами. В русле данного подхода выделяются мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система и смешанная избирательная система. В зависимости от того, какая избирательная система будет использована при проведении конкретных выборов, итоги выборов могут сильно различаться.

Мажоритарная избирательная система. Именно эта система получила широкое распространение в мировой практике. Свое название она получила от французского слова «большинство». При данной системе избранным считается тот кандидат, который набрал большее число голосов по сравнению с другими.

Мажоритарная система в зависимости от количества голосов, которое необходимо набрать победителю делится на три вида: мажоритарная система относительного большинства, мажоритарная система абсолютного большинства и мажоритарная система квалифицированного большинства.

Мажоритарная система относительного большинства - это избирательная система, при которой избранным считается кандидат, набравший простое большинство голосов, то есть больше чем его соперники. Такая система применяется при выборах представительных органов местного самоуправления России, Великобритании (палата Общин), Германии (Бундестаг). Очень часто применяется при формировании представительных органов местного самоуправления. Например, в соответствии с Законом Новосибирской области от 07 декабря 2006 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области» выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства, при которой депутаты представительного органа муниципального образования избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Плюсом мажоритарной системы относительного большинства является то, что, результат достигается уже в первом туре голосования. Количество голосов набранных победителем зависит от числа кандидатов баллотировавшихся на одно место, то есть единственный случай, когда результата может не быть, - это получение одинакового наибольшего числа голосов двумя или более зарегистрированными кандидатами. Но такие случаи редки. Практически, чем больше кандидатов, тем меньше голосов требуется для избрания. В этом и заключается недостаток мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Значительная часть голосов поданных за неизбранных кандидатов пропадает.

Второй разновидностью мажоритарной избирательной системы является система абсолютного большинства, при которой победителю необходимо набрать более половины голосов избирателей, (то есть 50 % + 1 голос). Но это исходное общее число может быть трояким: а) от общего числа зарегистрированных избирателей; б) от общего числа поданных голосов; в) от общего числа поданных действительных голосов. Если ни один из кандидатов не получил необходимого числа голосов избирателей, то обычно проводится второй тур голосования. В ряде стран законодательством предусмотрено в этом случае проведение повторных выборов. Эта избирательная система используется при прямых выборах глав государств (РФ, Грузия, Франция). Президент Франции в соответствии со статьёй 7 Конституции Франции избирается абсолютным большинство поданных голосов. Плюсом данной системы является то, что за победителя проголосовало более половины избирателей, то есть его власть будет обладать высоким уровнем легитимации.

К недостаткам мажоритарной системы абсолютного большинства относится существование второго тура. Это является следствием того, что довольно трудно набрать более половины голосов избирателей в ходе первого тура. Чем больше в избирательном округе кандидатов, тем сложнее это сделать. Хотя существуют и исключения. Так, при выборах Президента РФ в период с 2000 по 2012 гг. победитель набирал абсолютное число голосов избирателей уже в первом туре.

Во второй тур перебаллотируются установленное законом количество кандидатов (обычно 2-3 кандидата), набравших большинство голосов по сравнению с другими или строго установленное законом количество голосов (во Франции - не менее 12, 5 %). С целью не допустить повторных выборов по итогам второго тура, следовательно, финансовых расходов, во многих государствах предусмотрено, что для победы во втором туре кандидату достаточно получить относительное большинство голосов.

В соответствии с мажоритарной системой квалифицированного большинства победителю необходимо набрать четко определенное в законе количество голосов. Это может быть 25 %, 30 %, 75 %. Так, для избрания Президентом Коста-Рики в первом туре кандидату необходимо набрать 40 % голосов от общего числа зарегистрированных избирателей. В Италии до реформы 1993 г. кандидат на пост сенатора, для того, чтобы быть избранным в первом туре голосования должен был получить не менее 65 процентов поданных голосов.

Мажоритарная система всегда результативна и проста в применении. При этом она, при выборах членов парламента, менее чем пропорциональная избирательная система отражает полную картину политических сил в обществе.

Пропорциональная избирательная система. Ее суть заключается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Данная избирательная система применяется более чем в 60 странах мира. Впервые была применена в Бельгии в 1889 г.[157] Идеи применения пропорциональной избирательной системы, как при выборах высшего законодательного органа государственной власти, так и при выборах органов местного самоуправления были популярны среди российских правоведов в конце ХIХ века[158].

Главное достоинство данной системы состоит в том, что она является наиболее справедливой по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению парламентом реального соотношения политических сил в обществе. Ее недостатки заключаются в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (это делают партийные органы) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют. Существуют различные виды пропорциональных избирательных систем. Одни из них предполагают превращение страны в общенациональный избирательный округ (Нидерланды, Уругвай, Венесуэла). Другие пропорциональные избирательные системы предусматривают использование территориальных избирательных округов (Испания, Латвия, Словения, Перу).

Главное в пропорциональной системе вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Самый распространенный способ определения избирательной квоты был предложен английским политическим деятелем Томасом Хэром. Предположим, что в избирательном округе, избирается представительный орган, состоящий из двадцати депутатов. В голосовании приняло участие 100000 избирателей. За партию А проголосовали 10000 избирателей, за партию В - 21000, за партию С – 33000, за партию D – 5200, за партию Е- 6500. По окончанию голосования соответствующая избирательная комиссия будет распределять мандаты между партиями пропорционально набранным ими голосам. Для этого необходимо вычислить избирательную квоту (ИК) по формуле ИК=Х: У (Х - количество избирателей, принявших участие в голосовании; У - количество мандатов в представительном органе). Избирательная квота равна 5000, то есть именно такое количество голосов избирателей необходимо набрать партии, чтобы получить один депутатский мандат. Для определения числа мест полученных каждой из партий в представительном органе, необходимо разделить количество голосов избирателей, набранное каждой из партий на избирательную квоту и получим следующий результат партия А – 2 места в парламенте, партия В – 4 места (1000 - остаток), партия С – 6 мест (3000 - остаток), партия D- 1 место (200 – остаток), партия Е – 1 место (500 – остаток). В итоге оказались распределенными 14 депутатских мандата из 20, то есть 6 мест остались не распределенными и у партий остались остатки голосов избирателей.

Распределение остатков может быть произведено двумя способами: методом наибольших остатков и методом наибольшей средней. Наиболее простым является метод наибольшего остатка, получивший название метод Гамильтона, в честь американского политического деятеля А. Гамильтона, предложившего его в 1972 г. Метод заключается в том, что после использования правила квоты, оставшиеся места передаются спискам, имеющим наибольший остаток. В этом случае оставшиеся мандаты в порядке очередности достанутся партиям D, В и С.

Метод наибольшей средней был предложен в 1792 г. будущим президентом США Т. Джефферсоном. Этот способ заключается в том, что оставшиеся места передаются спискам партий, имеющим наибольшею среднею величину (наибольшее среднее частное), определяемую путем деления числа голосов, полученных списком, на число уже завоеванных этим списком мест, увеличенное на единицу. При применении правила наибольшей средней возможны два варианта определения результатов: 1. вычисление квоты и распределение на её основании мест, а остатки распределяются по правилу наибольшей средней (таблица №1); 2. распределение мандатов сразу после подсчета голосов по правилу наибольшей средней (таблица № 2).

Таблица № 1

Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителями малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного барьера, то есть устанавливают на законодательном уровне количества голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль), 1, 5% (Мексика), 2% (Япония), 4% (Украина) до 5% (ФРГ), 7% (РФ). Заградительный барьер безусловно нарушает принцип пропорциональности. Эффект от его применения может быть весьма значителен. Например, в 1992 г. в Болгарии (где заградительный барьер равен 4 %) в результате выборов в Народном Собрании оказалась непредставленной почти четверть поданных голосов. В Польше перед выборами 1993 г. был введен «барьер» в 5 % для партий и 8% - для их объединений. Вследствие этого 35% поданных голосов были лишены своего представительства в сейме[159]. Для того чтобы пропорциональная избирательная система работала достаточно эффективно, необходимо с одной стороны, сложившаяся многопартийность, с другой стороны, отсутствие поляризации политических сил.

Таблица № 2

Первый мандат достается партии В, так как у неё самое большое количество набранных голосов. При определении второго мандата мы высчитываем наибольшую среднюю. У всех партий, кроме С, цифра остается равная цифре в столбике 3. Для высчитывания средней у партии В берем количество голосов набранное партией С и делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 16500. Наибольшая средняя получается у партии В, которая и получает второй мандат. Определяя кому достанется третий мандат снова определяем среднюю: у партий А, D, Е она остается неизменной. Для высчитывания средней у партии С берем количество голосов набранное партией С и делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 16500. Средняя партии В равна 21000 (количество голосов набранное партией) и делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 10500. Третий мандат достается партии С, у которой средняя является наибольшей. Остальные депутатские мандаты распределяются по аналогичной системе.

На основе квоты Хэра происходит распределение депутатских мандатов между списками депутатов и внутри списка кандидатов при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подсчитывала сумму голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов. Эта сумма голосов избирателей делилась на 450 - число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. В случае передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, которые набрали более 5 % но менее 7 % голосов избирателей, указанная сумма голосов избирателей делилось на число депутатских мандатов, оставшихся после передачи. Полученный результат являлся первым избирательным частным, которое используется в процессе распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов.

Далее число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, делилось на первое избирательное частное, Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получал соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов.

Если после проведенного первичного распределения депутатских мандатов оставались нераспределенные депутатские мандаты, проводилось их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передавались по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывалась наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдавалось тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей.

На выборах депутатов Государственной Думы шестого созыва, которые проходили на основе пропорциональной избирательной системе 11 декабря 2011 г., заградительный барьер преодолели четыре списка кандидатов:

Важное значение при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе имеет способ распределения мандатов внутри списка между кандидатами одной партии. Выделяют жесткие (закрытые) и гибкие (открытие) списки кандидатов. Жесткие списки, применяемые при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, означают, что каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом. При этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем стоят первыми - в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Голосование по гибким спискам (Италия, Швейцария) предполагает, что каждый избиратель голосует не только за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций - цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций.

В ряде стран (Бельгия, Австрия) используется система полужестких списков, когда кандидаты, стоящие в начале списка (чаще всего это лидеры партии), получают депутатские мандаты в первую очередь. На остальных кандидатов распространяется система гибких списков.

Смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система. Стремление снизить негативный эффект недостатков мажоритарной или пропорциональной избирательной систем привело к возникновению смешанной избирательной системы (Италия, Грузия, Россия, Албания, Венгрия, ФРГ, Литва). Эта избирательная система предполагает сочетание элементов как первой, так второй. Например, 225 депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации первых четырех созывов избирались по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а 225 - по пропорциональной.

Конституционность использования смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Саратовской областной Думы о проверке конституционности применения смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ссылаясь на мировой опыт и на то, что смешанная избирательная система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и позволяет отразить выраженную в ходе голосования волю граждан, Конституционный Суд признал, что оспариваемое положение не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закреплённые ею принцип свободных выборов (ст. 3), право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 32), гарантии равенства этих прав (ст. 19), равенство общественных объединений перед законом (ст. 13)[160].

Смешанная избирательная система при её использовании выполняет несколько задач. Во-первых, это формирование парламентской многопартийности. Во-вторых, содействует адекватному выражению интересов различных социальных и национальных групп и общностей, в том числе национальных меньшинств. Такая система выборов обеспечивает принцип равенства голосов избирателей, пропорциональность распределения мандатов между партиями в соответствии с числом полученных мандатов между партиями в соответствии с числом полученных их кандидатами голосов, способствует становлению самих партий. На основе смешанной избирательной системы будет в соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[161] будет избираться Государственная Дума седьмого созыва.

Также она используется при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определил, что не менее четверти депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны избираться по пропорциональной избирательной системе.

В некоторых странах нашла применение полупропорциональная избирательная система. В ней сочетаются черты мажоритарной и пропорциональной систем: состязаются отдельные кандидаты, а результаты выборов определяются с помощью кумулятивного вотума с использованием систем единственного передаваемого и непередаваемого голоса.

Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами.

Система единственного непередаваемого голоса означает, что в многомандатных округах в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты, а каждый избиратель имеет право только одного голоса. Такая система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных по первым, вторым и т.д. преференциям. Избранными являются кандидаты, получившие наибольшее число голосов по первым и близким к ним преференциям.