Глава 9. Федеративное устройство России

Статья 1 Конституции 1993 года провозглашает Россию федеративным государством. Принципы федеративного устройства конкретизируются в некоторых других статьях главы 1 (ст. 4, 5, 6, 11), а также в главе 3 " Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации.

В Конституции РФ закреплены следующие принципы федеративного устройства России.

Государственная целостность. Проявлениями данного принципа являются, в частности, единство территории Российской Федерации, распространение суверенитета Российской Федерации на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т.п.

Единство системы государственной власти проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т.д.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов Российской Федерации. Термин " народы" здесь не несет этнической, национальной окраски, под народом Конституция понимает все население, проживающее на определенной территории. Принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава Российской Федерации - Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта Российской Федерации, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом Российской Федерации или разъединиться на несколько территорий (правовая основа для разукрупнения российских регионов на сегодняшний день отсутствует), создать национально-культурную автономию и тому подобное, но, во-первых, в существующих границах Российской Федерации, и во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т.д.). Принципиальной новацией российского конституционализма является положение о том, что все субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (между федеральными и региональными органами государственной власти). Мера разделения власти между центром и составными частями государства является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма, и на нем целесообразно остановиться более подробно.

Отправные моменты разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации закреплены в Конституции РФ, а детализация - в Федеральном законе от 6 октября 1999 года " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 4 июля 2003 года).

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами - нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является неконституционным, должен применяться также только в рамках действующей Конституции страны. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта Российской Федерации, федеральном или региональном законе), а при договорном - в договоре (соглашении). Применение какого-либо из указанных способов не исключает и их сочетания.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

- предметы исключительного ведения Российской Федерации;

- предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);

- предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации.

Перечень предметов ведения Российской Федерации (ст. 71) определен в Конституции как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Федерации (как и в большинстве федеративных государств) - закрепление за Федерацией прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику. Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения Федерации, является по российской Конституции закрытым (ст. 72).

Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в федеральной Конституции четко не определяются, и по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации достаточно широка (хотя на практике этот остаток не слишком большой).

Конституция закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов Российской Федерации приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов Федерации (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). При этом следует иметь в виду, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты).

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в статье 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы (и иные федеральные правовые акты), так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон (в том числе принятый позднее).

Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный - во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно. Действующее законодательство существенно изменило порядок реализации данного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, что проявляется в усложнении процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений - договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта Российской Федерации и утверждению подписанного договора федеральным законом (таким образом, двусторонними такие договоры можно называть с большой натяжкой, так как, по существу, имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты Российской Федерации), а соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволяет исключить включение в договоры и соглашения положений, нарушающих принцип равноправия субъектов Российской Федерации.

Именно принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса основных субъектов федеративных отношений - Российской Федерации и ее субъектов.

Российская Федерация состоит исключительно из субъектов Федерации; в отличие от многих федеративных государств в ее составе нет территорий, не являющихся субъектами Федерации (столичного округа, федеральных территорий или владений, ассоциированных государств и т.п.). Различные внутригосударственные образования (федеральные округа, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и союзы муниципальных образований и т.п.) субъектами Федерации не являются.

Состав Российской Федерации конституционно закреплен в части 1 статьи 65 Основного Закона, в которой поименованы все 89 субъектов - 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 10 автономных округов. Однако конституционно установленный состав Федерации в России не должен быть неизменным, он может быть изменен, и Конституция РФ предусматривает возможность такого изменения, причем как в связи с изменением (увеличением) территории Российской Федерации, так и в рамках существующих границ. В первом случае речь идет о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта (ч. 2 ст. 65). Изменение же состава Российской Федерации в существующих границах возможно в силу двух обстоятельств:

- в связи с образованием в составе России нового субъекта Федерации (ч. 2 ст. 65);

- в связи с изменением статуса каким-либо субъектом (в соответствии с Конституцией РФ все субъекты Федерации, независимо от принадлежности к тому или иному виду, равноправны, однако Основной Закон прямо предусматривает возможность изменения субъектом Российской Федерации своего статуса (ч. 5 ст. 66), следовательно, изменение статуса субъектом Российской Федерации влечет и изменение состава Федерации при прежнем количественном наборе субъектов Российской Федерации).

Условия и процедура всех вариантов изменения состава Российской Федерации должны быть урегулированы на уровне федерального конституционного закона. В частности, в развитие конституционных положений был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года " О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", а в соответствии с установленной им процедурой в марте 2004 года принят Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Контрольные вопросы

1. Каковы основные принципы организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации?

2. Раскройте содержание принципа разделения властей.

3. В чем сущность принципа государственного суверенитета?

4. По какому признаку образована Российская Федерация?

5. Раскройте содержание принципа федерализма.

6. Каковы предметы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации?