За рубежом

В абсолютном большинстве зарубежных стран для контроля за государственными финансами созданы специальные органы. Их принято называть высшими органами аудита (ВОА). Аудит, который они осуществляют, является государственным аудитом. Именно государство является его инициатором, именно оно создает для этого высшие органы аудита, оно же использует результаты их деятельности. Посредством получения информации от этих органов оно осуществляет контроль за использованием общественных финансов. Поэтому государственный аудит, по сути, выполняет функцию внешнего государственного финансового контроля. А предназначение высших органов аудита во многом аналогично тому, что выполняет Счетная палата Российской Федерации. Поэтому в России такие органы обычно называют высшими органами финансового контроля (ВОФК)[15].

В развитых государствах имеется многолетний опыт организации государственного аудита, поэтому его необходимо изучать и использовать. Однако получить достоверную информацию о высших органах государственного аудита зарубежных государств в необходимом объеме достаточно сложно:

- не всегда высшие органы государственного аудита определены в конституциях государств, во многих странах не приняты и специальные законы о ВОА. Положения о финансовой системе государства, бюджетном процессе, системе организации государственного аудита, структуре и полномочиях ВОА зачастую содержатся во многих законах;

- лишь небольшое количество законов иностранных государств переведено на русский язык. Существующие переводы зарубежных правовых актов не всегда точны и информативны. Например, слово «Audit» обычно переводится как «контроль или ревизия», слово «Office» – как «управление». Поэтому английский термин «The National Audit Office» обычно переводится на русский как «Национальное контрольно-ревизионное управление»;

- практически отсутствуют в русскоязычных источниках какие-либо сведения об организации контрольных органов (органов аудита) на уровне регионов и муниципалитетов, что не позволяет представить целостную картину устройства внешнего финансового контроля в зарубежных государствах.

Тем не менее, на основе имеющихся сведений можно составить общее понятие об организации контроля за государственными финансами в ряде зарубежных стран, провести некоторую систематизацию информации о высших органах аудита, выделить сходства и различия между ними.

Общее у всех ВОА то, что они действуют от имени государства и для государства, то есть – осуществляют государственный аудит. Его результаты предоставляются высшему руководству страны и используются им в целях оптимизации своей финансовой политики.

В то же время ВОА в разных странах значительно отличаются друг от друга. Они имеют различные наименования: Например, в Японии это Ревизионный совет, в Китае – Высшее учреждение ревизии счетов, в Иране – Высший счетный суд, в Турции – Суд счетов, в Аргентине – Генеральная аудиторская палата, в Албании, Бельгии, Испании, Португалии, Норвегии – Счетные палаты.

Функции и структура высших органов аудита зависят от формы правления, принятой в государстве, и национальных традиций организации государственного управления. Различна степень независимости высших органов аудита в разных странах. В наиболее развитых государствах ВОА имеют статус высших государственных органов. В большинстве стран руководитель ВОА назначается парламентом и ему подотчетен. Однако бывает и по-другому. Например, в Китае, Вьетнаме, Саудовской Аравии ВОА входят в систему исполнительной власти.

В большинстве государств место высшего органа аудита в системе государственного управления закреплено в конституциях и специальных законах об этих органах.

В зависимости от места, занимаемого ВОА в системе государственной власти, выделяют 4 формы их организации (таблица 9).

Таблица 9

Формы организации высших органов аудита

Если конституция, другие законы предусматривают тесную связь высшего органа аудита с парламентом, включая формирование органа, назначение его руководителей, отчетность перед парламентом, то такую форму организации ВОА можно назвать парламентской. Обычно в таком случае статьи конституции, посвященные ВОА, размещаются в разделе об устройстве законодательной власти.

В ряде государств основы деятельности высших органов аудита регулируются в разделах конституций, посвященных судебной ветви власти. Такие ВОА обладают некоторыми судебными полномочиями, а их сотрудники – полномочиями, сравнимыми с полномочиями судей, и имеют аналогичную защищенность.

В конституциях некоторых государств существуют специальные разделы, посвященные организации государственного контроля, в том числе, финансового. Такую форму их организации принято называть специализированной.

Если основополагающие нормы организации и деятельности ВОА изложены в разделе конституции, где речь идет о полномочиях президента страны, то такую форму организации ВОА называют президентской.

Рассматривая внутреннюю структуру высших органов аудита, можно выделить 3 модели их организации (таблица 10).

Таблица 10

Модели организации высших органов аудита

Модель Генерального аудитора – иерархически организованные учреждения с единоличным руководством. Такая модель присуща государствам с англосаксонскими традициями: Великобритания, Канада, США, Ирландия или восточным менталитетом: Малайзия, Таиланд, Вьетнам, а также скандинавским странам: Дания, Швеция, Финляндия.

Модель коллегиального органа отличается тем, что решения в высших органах аудита принимаются коллегиально, при этом судебные полномочия отсутствуют. Эта достаточно распространенная модель действует, например, в России, Германии, Чехии, Словакии, Нидерландах.

Модель Суда счетов характерна тем, что высшие органы аудита построены по типу судебной коллегии. Такая модель характерна для стран романской группы и некоторых других, попавших под их влияние: Греция, Испания, Италия, Португалия, Франция, Бельгия.

Высшие органы аудита разных стран имеют свои функциональные особенности.

Одни используют весь арсенал полномочий, другие ограничиваются осуществлением только последующего контроля. Так, экспертизы проектов нормативных правовых актов не проводят, например, ВОА Китая, Франции, Великобритании, Таиланда, Вьетнама.

Для некоторых ВОА главными и единственными являются ревизорско-бухгалтерские функции, проверка счетов.

Другие имеют гораздо более широкие законодательно установленные полномочия:

- анализ состояния финансов государства, предоставление об этом информации парламентам, иным государственным органам;

- осуществление аудита эффективности использования государственных средств;

- контроль за использованием государственного имущества;

- осуществление экологического контроля;

- осуществление не только финансового аудита, так и аудита деятельности государственных органов;

- широкое применение санкций за выявленные нарушения (судебные функции).

Поскольку в России внешний финансовый контроль организован сравнительно недавно, то знакомство с устройством и деятельностью органов, выполняющих аналогичные функции в зарубежных странах, является полезным. Причем не только для того, чтобы перенять передовой опыт. Зачастую приходится убеждаться, что российский вариант организации внешнего финансового контроля во многом рациональней того, что у других появилось значительно раньше.

В качестве примера разного отношения к зарубежному опыту полезно обратить внимание на принципы назначения руководителей ВОА в разных странах.

Так, во многих государствах руководители органа внешнего финансового контроля назначаются на неограниченный или достаточно длительный срок полномочий. Это обеспечивает его независимость, непредвзятость, защищенность от влияния на его решения лиц, от которых зависит назначение. В этом случае руководителю ВОА легче принимать объективные решения, а не такие, которые понравятся политическому руководству. Такой опыт следует использовать.

А вот опыт назначения руководителя исполнительным органом или главой исполнительной власти перенимать нецелесообразно. Ведь орган внешнего финансового контроля, в первую очередь, несет ответственность перед обществом, а не перед правительством. Назначение руководителя ВОА законодательным (представительным) органом более соответствует его статусу – органа внешнего государственного финансового аудита.