Бюджетных расходов

Результатом деятельности органов бюджетного контроля является не только обеспечение соблюдения законодательства и привлечение к ответственности виновных лиц, но и способствование более эффективному использованию общественных ресурсов.

Задача повышения эффективности использования бюджетных средств стоит перед любым государством. Ведь государственные денежные фонды формируются в конечном итоге за счет граждан, и они вправе рассчитывать, что общественные ресурсы будут расходоваться с пользой для всего общества.

Повышение эффективности бюджетных расходов напрямую определяется качеством управления общественными финансами. Эти вопросы приобрели в последние годы решающее значение, поскольку от их решения зависит качество жизни населения страны. На повышение эффективности управления общественными финансами были направлены несколько последовательно принятых программных документов:

- Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 годах;

- Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах;

- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года;

- Программа повышения эффективности управления Общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года.

Ключевыми реформами, направленными на повышение эффективности использования бюджетных средств, в этих программных документах обозначены:

1. Реформа системы финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий, оказания государственных и муниципальных услуг. Её правовое сопровождение обеспечено принятием в 2010 году Федеральных законов:

- № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;

- № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Суть разделения государственных (муниципальных) учреждений на казенные, бюджетные и автономные не в том, чтобы просто сменить форму финансирования для двух последних – перейти к предоставлению субсидий. Она гораздо глубже – перейти от финансирования процесса к финансированию результата. Ведь субсидия предоставляется при выполнении определенных условий, связанных с достижением запланированного результата.Возможность оказания бюджетными и автономными учреждениями платных услуг стимулирует их деловую активность. В конечном итоге должно повыситься качество государственных и муниципальных услуг, а использование бюджетных средств стать более эффективным.

2. Реформирование системы закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

С 2014 года законодательное обеспечение данной реформы получило в форме Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Закупки товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц стали регулироваться Федеральным законом от 18.06.2011 № 223-ФЗ.

Внедрение контрактной системы в сфере закупок позволяет:

- затратить минимум ресурсов для достижения заданного результата;

- обеспечить отбор исполнителей, способных качественно выполнить условия контракта;

- обеспечить появление новых исполнителей, что должно повысить конкуренцию;

- снизить коррупционные риски за счет развития общественного контроля, информационной открытости, прозрачности и т.д.

Всё это должно способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств.

3. Программно-целевое планирование расходов бюджетов, переход к формированию бюджетов в структуре государственных и муниципальных программ.

Законодательное обеспечение этот финансовый инструмент получил в Федеральном законе от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».

Цель такого подхода – создать механизм, обеспечивающий:

- планирование бюджетных расходов таким образом, чтобы получить конкретный результат (нужный обществу и измеримый определенными показателями);

- такое использование выделенных бюджетных средств, чтобы получился максимальный социально-экономический эффект, который можно оценить конкретными показателями.

Таким образом, программный подход к формированию бюджетов должен обеспечить направление и использование бюджетных средств на строго определенные цели, запланированные в программах и направленные на достижение конкретного измеримого результата. По каждой государственной (муниципальной) программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации в соответствии с установленными критериями. Такой подход к планированию расходов и получению результатов должен обеспечить эффективное использование бюджетных средств.

Проведение реформ, направленных на повышение эффективности управления общественными финансами, вызывает необходимость совершенствования деятельности органов бюджетного контроля, применения инструментов контроля, адекватных современным требованиям.

При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий органы бюджетного контроля исходят из того, что бюджетные средства использованы эффективно в том случае, если выполнены два условия:

- при их использовании достигнут запланированный результат (критерий результативности);

- на достижение этого результата затрачен возможный минимум бюджетных средств (критерий экономичности).

Следовательно, чтобы определить, насколько эффективно потрачены бюджетные средства, необходимо оценить:

- насколько рационально запланированы результаты выполнения расходного обязательства (программы), объективно установлены показатели их измерения. Ведь можно запланировать такие результаты, достижение которых не решит проблему. Поэтому важно осуществлять планирование, отвечающее общественным потребностям;

- достигнуты ли запланированные результаты, выполнены ли установленные показатели их измерения;

- насколько рационально запланированы бюджетные средства на достижение заявленных результатов;

- экономно ли потрачены бюджетные средства на достижение реально полученных результатов, или этих результатов можно было достичь, затратив меньше ресурсов.

Таким образом, произвести оценку результативности и экономичности использования бюджетных средств можно только в результате проведения анализа на протяжении всего бюджетного процесса:

- при планировании расходных обязательств (в том числе, программ);

- при принятии бюджетных обязательств;

- в процессе исполнения бюджетов (программ);

- при подведении итогов исполнения бюджетных обязательств, имеющих конкретные показатели измерения результатов (в том числе, программ).

Наилучшим образом эти задачи могут выполнить органы внешнего финансового контроля. Ведь только они уполномочены проводить экспертизу проектов бюджетов, финансово-экономическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства, государственных программ. Они осуществляют мониторинг исполнения бюджетов и проводят проверку эффективности использования бюджетных средств. Наконец, только эти органы, используя свой независимый статус, могут дать объективную оценку эффективности использования публичных ресурсов и донести свои выводы до сведения общественности.

Одним из основных инструментов реализации полномочий органов внешнего финансового контроля становится аудит эффективности. Он предполагает не только анализ достижения запланированных результатов и экономичности использования бюджетных средств, выделенных для их достижения, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют эффективности использования общественных финансов. Аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий государственных и муниципальных программ. Анализу подлежит также достижение конечных целей и задач данных программ, запланированных финансовых и социально-экономических эффектов.

При проведении аудита эффективности Счетная палата Российской Федерации исходит из мировой практики, где принято, что эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования бюджетных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств.

Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.

При проведении аудита эффективности устанавливается, насколько экономично, продуктивно и результативно использованы бюджетные средства объектами аудита на достижение запланированных целей, решение поставленных перед ними задач, выполнение возложенных функций, или определяются отдельные из указанных сторон эффективности использования бюджетных средств.

Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом бюджетных средств, использованных объектом аудита на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества.

Определение экономичности использования бюджетных средств объектом аудита осуществляется посредством проверки и анализа источников и способов приобретения необходимых ресурсов (например, проведение конкурсов). Проводится сравнение затраченных объектом аудита средств на приобретение ресурсов с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций.

Для оценки экономичности использования бюджетных средств необходимо установить, имелись ли у объекта аудита возможности приобретения ресурсов наиболее экономным способом и их более рационального использования для того, чтобы были достигнуты поставленные цели на основе использования меньшего объема бюджетных средств или получить более высокие результаты деятельности при заданном объеме средств.

Продуктивность использования бюджетных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

Использование бюджетных средств объектом аудита может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции и оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей.

Для оценки продуктивности использования бюджетных средств должны применяться плановые и фактические результаты деятельности объекта аудита, выраженные в соответствующих количественных показателях, а также нормативы бюджетных расходов на оказание государственных услуг и другие нормативы, определяющие планируемые уровни затрат различных видов ресурсов.

Если такие нормативы отсутствуют, фактически полученные соотношения между затратами и результатами сравниваются с аналогичными соотношениями, достигнутыми объектом в предшествующий период, или же с соотношениями между затратами и результатами в других организациях, осуществляющих деятельность в проверяемой сфере использования бюджетных средств.

Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования бюджетных средств или деятельности объектов аудита и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта.

Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования бюджетных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т. п.).

Социально-экономический эффект использования бюджетных средств определяется на основе анализа степени достижения установленных социально-экономических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы бюджетные средства. Социально-экономический эффект показывает, как экономические результаты использования бюджетных средств или деятельности объектов аудита оказали влияние на удовлетворение потребностей экономики, общества, какой-либо части населения или определенной группы людей, то есть тех, в чьих интересах были использованы бюджетные средства.

По результатам аудита эффективности составляется отчет, который содержит анализ положения дел на объекте аудита, выводы и рекомендации. Рекомендации являются наиболее значимой частью отчета, так как позволяют объекту аудита наметить меры по повышению использования бюджетных средств, улучшению качества управления общественными финансами, достижению с наименьшими затратами запланированного социально-экономического эффекта от своей деятельности.