Понятие экспертно-аналитического мероприятия,

планирование и проведение экспертно-аналитических мероприятий

Проведение экспертно-аналитических мероприятий органами внешнего финансового контроля обусловлено требованиями федерального законодательства. Такие положения есть и в Законе № 41-ФЗ для Счетной палаты Российской Федерации, и в Законе № 6-ФЗ, регулирующем деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Органы внутреннего финансового контроля полномочиями по проведению экспертно-аналитических мероприятий не обладают.

Сам термин «Экспертно-аналитическое мероприятие» говорит о том, что в процессе его проведения используются такие методы контроля, как экспертиза и анализ. Мониторинг как метод, предполагающий постоянное наблюдение за каким-либо процессом, также может быть использован при проведении экспертно-аналитических мероприятий. Может проводиться и комплексное экспертно-аналитическое мероприятие с использованием всех подходящих для этого методов. В отличие от контрольного, экспертно-аналитическое мероприятие может проводиться как после совершения финансовых операций, так и до этого.

Следует оговориться, что анализ с определенной условностью можно назвать методом контроля. Это, скорее, метод научного и практического познания, применяемый при любом исследовании. Но в данном случае анализ выступает инструментом, используемым при реализации законодательно установленных полномочий органов внешнего государственного финансового контроля. При этом он является не только вспомогательным методом исследования при проведении экспертиз и мониторинга, но может выступать также как самостоятельный процесс, специальный вид деятельности контрольно-счетных органов. Это проявляется, например, при осуществлении таких законодательно установленных полномочий, как анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации[12] или анализ деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований[13].

Итак, экспертно-аналитические мероприятия могут проводиться контрольно-счетными органами как:

- комплексное экспертно-аналитическое мероприятие с использованием многих методов, проводимое в целях всестороннего исследования определенной проблемы;

- экспертиза проекта нормативного правового акта Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, осуществляемая в процессе предварительного контроля;

- мониторинг исполнения бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также любого другого процесса в пределах полномочий контрольно-счетного органа;

- анализ определенного события или процесса как в его динамике, так и в отношении результатов.

Таким образом, экспертно-аналитическое мероприятие можно определить как форму осуществления внешнего государственного и муниципального финансового контроля с применением методов экспертизы, мониторинга и анализа (рис. 19).

Рис. 19. Экспертно-аналитические мероприятия, проводимые органами внешнего финансового контроля

Принципиальное отличие экспертно-аналитического мероприятия от контрольного заключается в том, что при его проведении не осуществляются контрольные действия, не составляются акты, по итогам не направляются представления и предписания. Цель экспертно-аналитического мероприятия – исследовать проблему, изложить предложения и рекомендации по ее оптимальному решению.

При проведении экспертно-аналитических мероприятий органы внешнего финансового контроля руководствуются положениями Бюджетного кодекса, а также федеральных законов, устанавливающих соответствующие полномочия.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет экспертно-аналитическую деятельность в соответствии с Законом № 41-ФЗ посредством проведения экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета, а также посредством исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам проведенных экспертно-аналитических мероприятий. Кроме того, в числе ее функций, осуществляемых методами экспертизы и анализа, следующие:

- подготовка предложений по формированию системы ключевых национальных показателей (индикаторов), определяющих уровень и качество социально-экономического развития Российской Федерации, а также выбор критериев и методов их оценки;

- оценка влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации;

- оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;

- экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и о внесении в них изменений, проверка и анализ обоснованности их показателей;

- экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, а также государственных программ Российской Федерации;

- экспертиза международных договоров Российской Федерации, документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в ходе экспертно-аналитических мероприятий реализуются полномочия, установленные в Законе № 6-ФЗ:

- экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации (проектов местного бюджета) и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

- финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

-экспертиза государственных программ субъекта Российской Федерации;

- финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования;

- экспертиза муниципальных программ;

- анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

- подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования.

Законами субъектов Российской Федерации (решениями представительных органов местного самоуправления) могут быть установлены и другие полномочия экспертно-аналитического характера.

Планирование экспертно-аналитических мероприятий происходит в период составления годового плана работы органа внешнего финансового контроля. Экспертно-аналитические мероприятия включаются в него по инициативе самого органа внешнего финансового контроля, на основании поручений законодательного (представительного) органа, по предложению или запросу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования.

Комплексные экспертно-аналитические мероприятия планируются исходя из необходимости глубокого анализа той или иной проблемы. Они требуют значительных временных и трудовых затрат, привлечения самых квалифицированных кадров. Обычно такие мероприятия возглавляются аудиторами органов внешнего финансового контроля.

Некоторые экспертизы, требующие обязательного проведения, также могут быть запланированы заранее. Это, например, экспертизы проектов законов (решений) о бюджете, об его исполнении. Однако значительная часть экспертных работ не поддается перспективному планированию. Так, заранее невозможно предусмотреть, когда будут вноситься проекты законов (решений) о внесении изменений в бюджеты, об установлении налогов, проекты нормативных правовых актов, касающиеся расходных обязательств, в том числе долгосрочных целевых программ, и многие другие. В таких случаях данные работы включаются в план без обозначения конкретных сроков. При этом обычно указываются исполнители экспертиз. В основном, они проводятся силами сотрудников экспертно-аналитических подразделений контрольно-счетных органов.

Мониторинг исполнения бюджетов в ходе бюджетного процесса обычно проводится этими же подразделениями. Это стандартное мероприятие, оно вносится в годовой план работы органа внешнего финансового контроля. В план можно внести и осуществление мониторинга других процессов, подготовку информаций и аналитических записок по разным аспектам проблем, анализ которых входит в компетенцию органов внешнего финансового контроля.

Формулировка темы экспертно-аналитического мероприятия определяется поставленными задачами и методами, применяемыми при его проведении. Четко формулируется предмет экспертно-аналитического мероприятия. В то же время определение его объекта (объектов) зачастую вызывает затруднение. В отличие от контрольного мероприятия, он может и отсутствовать. Например, при проведении экспертизы законопроекта предметом экспертизы является сам документ, его текст. Конечно, у любого документа есть автор, но объектом экспертизы он не является.

Точность формулировки наименования экспертно-аналитического мероприятия имеет большое значение. Его следует начинать со слов, раскрывающих суть исследования: мониторинг, экспертиза, анализ, оценка. Вряд ли можно назвать удачными наименования, начинающиеся словами подготовка заключения или подготовка аналитической записки. Ведь заключение или аналитическая записка – это наименование документов, составляемых по результатам мероприятия (экспертизы или анализа). Их подготовка – только один из этапов экспертно-аналитического мероприятия.

Обычно при планировании работы контрольно-счетных органов экспертно-аналитическим мероприятиям уделяется меньше внимания, чем контрольным. Зато в отчетах их количество зачастую значительно больше. Так получается потому, что в число проведенных экспертно-аналитических мероприятий включают все экспертизы, даже если их результаты уместились на одной странице и сводятся к тому, что замечаний к проекту не имеется.

Проведение экспертно-аналитических мероприятий обычно включает три этапа:

1. Подготовка экспертно-аналитического мероприятия.

2. Проведение экспертно-аналитического мероприятия.

3. Оформление результатов экспертно-аналитического мероприятия.

1. Подготовка экспертно-аналитического мероприятия зависит от его темы и методов проведения. Комплексное экспертно-аналитическое мероприятие начинается после издания приказа (распоряжения) председателя органа внешнего финансового контроля. В этом документе определяются сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия, состав рабочей группы, назначается его руководитель. При подготовке к проведению мероприятия уясняются его цель, задачи, предмет, объекты, запрашивается необходимая информация, изучаются нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения, касающиеся темы данного мероприятия. Итогом подготовительного периода является составление программы экспертно-аналитического мероприятия.

В программе отражаются основания его проведения, цель, предмет и объекты мероприятия, сроки его проведения, охватываемый период, состав рабочей группы, а также перечень вопросов, на которые предстоит ответить в ходе экспертно-аналитического мероприятия. Такой подход приемлем для экспертно-аналитических мероприятий, внесенных в годовой план работы.

Сроки проведения внеплановых мероприятий зачастую не позволяют в полном объеме осуществить необходимые подготовительные процедуры.

В таких случаях во внутренних документах органов внешнего финансового контроля (регламентах, стандартах, инструкциях, методиках) для проведения экспертиз, мониторинга и анализа может быть предусмотрен упрощенный режим их подготовки. Например, подготовка и проведение данных экспертно-аналитических мероприятий могут быть возложены на начальника экспертно-аналитического отдела. Поскольку он обладает необходимой информацией о ходе бюджетного процесса, историей вносимых изменений в нормативные правовые акты, то может предвидеть развитие некоторых событий и подготовиться к ним. Даже если проект вносится неожиданно, накопленная информация должна позволить подготовиться к проведению его экспертизы в кратчайшие сроки с минимальным количеством оформляемых документов.

2. Проведение экспертно-аналитического мероприятия осуществляется в соответствии с его программой (в случаях, предусмотренных внутренними документами органа внешнего финансового контроля – без таковой). Особенности проведения каждого экспертно-аналитического мероприятия обусловлены его темой, возможностями органа внешнего финансового контроля и многими другими факторами. Они определяются методиками и стандартами, разработанными в каждом конкретном контрольно-счетном органе. В следующем параграфе приводится процедура проведения экспертно-аналитического мероприятия Счетной палатой Российской Федерации. Общие подходы к осуществлению мониторинга в ходе бюджетного процесса рассмотрены в главе 4. В параграфе 6.4 данной главы изложены основы проведения экспертизы нормативных правовых актов.

3. По результатам экспертно-аналитического мероприятия в соответствии с федеральным законодательством оформляются отчеты или заключения. Органы внешнего финансового контроля своими внутренними документами могут уточнять, какой именно итоговый документ составляется по итогам того или иного экспертно-аналитического мероприятия. Например, по итогам экспертно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой Российской Федерации в соответствии со Стандартом СФК 102, составляется отчет. Итогами экспертизы проектов нормативных правовых актов обычно являются заключения. Заключения также оформляет Контрольно-счетная палата Москвы по результатам мониторинга исполнения бюджета. По всей видимости, результатом анализа бюджетного процесса, проведение которого предусмотрено законом № 6-ФЗ, также должно являться заключение контрольно-счетного органа.