Особенности правового режима животного мира

Юридическое понятие животного мира определено в Законе о животном мире. Это — совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресур­сам континентального шельфа и исключительной экономичес-

¹ СЗ РФ. 1995. №22. Ст. 2065.

См.: Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охра­ны окружающей природной среды // Советское государство и право. 1980. № 3. С. 72—77.

³ См.: Искоян А.Б. Правовое регулирование охраны и использования расти­тельного мира. С. 116—117.

J

XVIII. Особенности правового режима природных объектов

кой зоны Российской Федерации. Таким образом, в юридическом отношении животные признаются дикими, если они: а) являются компонентами окружающей среды; б) находятся в состоянии ес­тественной свободы.

Под охрану Закона о животном мире берутся не только жи­вотные, относящиеся к объектам охоты и рыболовства, но и все другие животные, находящиеся в условиях естественной свобо­ды. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ре­сурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются назван­ным Законом, другими федеральными законами и иными нор­мативными правовыми актами РФ, а также законами и норма­тивными правовыми актами субъектов РФ. Речь идет об объектах животного мира, выращиваемых, к примеру, в рыбо­питомниках, которые на каком-то этапе интродуцируются в природную среду.

Домашние животные, а также дикие животные, содержащие­ся в неволе (в зоопарках, аквариумах и т.п.), не являются объек­тами животного мира в смысле законодательства об окружающей среде. Отношения по поводу таких видов животных регулируют­ся аграрным, гражданским и иным законодательством.

Животный мир издавна служит людям в качестве источника пищевых продуктов, промышленного и лекарственного сырья, других материальных ценностей, необходимых для удовлетворе­ния потребностей человека. В преамбуле Закона о животном мире животный мир объявляется достоянием народов Российской Фе­дерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологи­ческого разнообразия Земли, возобновляющимся природным ре­сурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонен­том биосферы, всемерно охраняемым и рационально используе­мым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан России.

В отличие от других природных ресурсов законодательство о животном мире не предусматривает частной собственности на объекты животного мира. Животный мир в пределах территории России является государственной собственностью. Субъектами такой собственности являются Российская Федерация и ее субъ­екты. Одна из характерных особенностей животного мира — миг­рация его объектов через границы субъектов РФ и государствен­ную границу.

7. Особенности правового режима животного мира

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользо­вания и распоряжения животным миром на территории Россий­ской Федерации относятся к совместному ведению РФ и субъек­тов Федерации. Обратим внимание на то, что обоснованно относя к предметам совместного ведения природоресурсное законода­тельство и законодательство об охране окружающей среды, п. «к» ст. 72 Конституции РФ не называет законодательство о животном мире. Это — позиция законодателя или пробел? Вопросы, не от­несенные к исключительному ведению России и совместному ве­дению РФ и ее субъектов, относятся в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ к предмету собственного правового регулирова­ния субъектов РФ. Полагаем, что отсутствие в ст. 72 упоминания законодательства о животном мире — пробел в конституционном регулировании.

Исходя из международно-правовой концепции сохранения биоразнообразия, формируемое российское законодательство о животном мире основывается на принципе устойчивого существо­вания и устойчивого использования животного мира. Под устой­чивым существованием животного мира в Законе о животном мире понимается существование объектов животного мира в тече­ние неопределенно длительного времени. Устойчивым использо­ванием объектов животного мира признается такое их использо­вание, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизвод­ству и устойчивому существованию.

Основными организационно-правовыми инструментами регу­лирования охраны и использования животного мира в соответст­вии с Законом о животном мире являются государственный учет, государственный кадастр, государственный мониторинг объектов животного мира, нормирование в области использования и охра­ны животного мира и среды его обитания, государственные про­граммы по охране объектов животного мира и среды их обитания, экологическая экспертиза, государственный контроль в данной области.

Основные требования по охране и использованию животного мира направлены на:

• сохранение видового многообразия животного мира,

• охрану среды обитания, условий размножения и путей миг­рации животных;

• сохранение целостности естественных сообществ живот­ных;

XVIII. Особенности правового режима природных объектов

• научно обоснованное, рациональное использование и вос­производство животного мира;

• регулирование численности животных в целях предупреж­дения вреда окружающей среде и народному хозяйству.

Правовое регулирование использования и охраны объектов животного мира осуществляется посредством установления видов и способов пользования животным миром, установления ограни­чений и запретов на использование его объектов, охраны среды их обитания. В частности, сохранение объектов животного мира может быть достигнуто путем изменения вида пользования с за­прещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в куль­турно-просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма.

По представлению соответствующего специально уполномо­ченного государственного органа по охране, контролю и регули­рованию использования объектов животного мира и среды их обитания исполнительные органы РФ и субъектов РФ в пределах их компетенции вправе принять решение об ограничении, приос­тановлении или полном запрете на определенных территориях и в акваториях или на определенные сроки осуществления отдель­ных видов пользования животным миром, а также пользования определенными его объектами.

Так как возможности сохранения объектов животного мира и среды их обитания во многом зависят от условий осуществления разнообразной хозяйственной деятельности человека, регулиро­вание соответствующих отношений особо предусмотрено в гл. III Закона о животном мире. Здесь установлено общее правило, в со­ответствии с которым любая деятельность, влекущая за собой из­менение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечиваю­щих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, свя­занная с использованием объектов животного мира, должна осу­ществляться таким образом, чтобы разрешенные к использова­нию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

Важным для обеспечения охраны животного мира является требование Закона о том, что при размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубо­проводных и других транспортных магистралей, линий электро-

7. Особенности правового режима животного мира

передачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехни­ческих сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объ­ектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Общие положения рассматриваемого Закона развиты в поста­новлении Правительства РФ от 13 августа 1996 г., утвердившем «Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи». Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции; попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт и сельскохозяйственные машины; столкновения с проводами и электрошока, воздействия элекромагнитных полей, шума, виб­рации.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира за прещается:

• выжигание растительности, хранение и применение ядохи­микатов, удобрений, химических реагентов, горюче-смазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболева­ний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их оби­тания;

• установление сплошных, не имеющих специальных прохо­дов заграждений и сооружений на путях массовой миграции жи­вотных;

• устройство в реках или протоках западней или установле­ние орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока;

• расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древесно-кустарниковой расти­тельности в период размножения животных.

С учетом специфичности вредных воздействий достаточно полно в названном постановлении регламентированы требования по охране животного мира при осуществлении сельскохозяйст­венных, лесопромышленных и лесохозяйственных, промышлен­ных и водохозяйственных производственных процессов, эксплуа-

XVIII. Особенности правового режима природных объектов

7. Особенности правового режима животного мира

тации транспортных магистралей и объектов, трубопроводов, при проектировании, строительстве и эксплуатации линий связи и электропередачи.

Так, при осуществлении сельскохозяйственных производст­венных процессов не допускается применение технологий и меха­низмов, вызывающих массовую гибель объектов животного мира или изменение среды их обитания. При производстве полевых сельскохозяйственных работ необходимо использовать техноло­гию, специально оборудованную сельскохозяйственную технику, порядок работ, исключающие возможность гибели животных.

При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоратив­ных сооружений в местах естественного обитания, на путях миг­рации и в местах сезонной концентрации объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для свободного и безопас­ного их передвижения через указанные сооружения, оснащать водозаборные сооружения и каналы гидромелиоративных систем специальными защитными устройствами.

Для предупреждения неблагоприятных последствий для жи­вотного мира и окружающей среды в законодательстве регулиру­ются отношения по интродукции объектов животного мира в новые для себя экосистемы. Акклиматизация новых для фауны РФ объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия по гибриди­зации ^бъектов животного мира допускаются только по разреше­нию соответствующих специально уполномоченных государст­венных органов по охране, контролю и регулированию использо­вания объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требо­ваний по охране окружающей среды.

По экологическим и экономическим соображениям общество заинтересовано также в регулировании численности объектов животного мира. Закон о животном мире предусматривает, что объекты животного мира, численность которых подлежит регу­лированию, а также порядок регулирования определяются специ­ально уполномоченным государственным органом по охране, кон­тролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Регулирование численности отдельных объек­тов животного мира должно осуществляться способами, исключа­ющими причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания, с учетом за­ключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными го-

сударственными органами, осуществляющими охрану земель­ных, водных и лесных ресурсов.

Наиболее распространенными видами пользования животным миром является охота и рыболовство. Возможности по предуп­реждению истощения животного мира в значительной степени связаны с регулированием осуществления этих видов деятель­ности.

Охота включает промысловое добывание диких зверей и птиц, а также любительскую и спортивную охоту. Нахождение в охот­ничьих угодьях с оружием, собаками, ловчими птицами, капка­нами и другими орудиями охоты либо с добытой продукцией при­равнивается к охоте.

Правовое регулирование охоты на федеральном уровне осу­ществляется Законом о животном мире, иными законами, а также специальными подзаконными актами, включая Положе­ние об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное по­становлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. № 1548 (с послед, изм. и доп.)', Типовые правила охоты в РСФСР (1974 г.)² и др. В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы (например, Закон Московской области от 12 июля 2000 г. № 43/2000-ОЗ «Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области»).

Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием, други­ми разрешенными орудиями охоты, а также с охотничьими соба­ками и ловчими птицами пользуются все граждане РФ, достиг­шие 18 лет, являющиеся членами обществ охотников, сдавшие испытания по охотничьему минимуму и уплатившие государст­венную пошлину в установленном размере.

Члены обществ охотников имеют право осуществлять люби­тельскую и спортивную охоту с соблюдением установленных пра­вил:

• в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется учрежде­ниями и организациями этих обществ,

• в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется другими предприятиями и учреждениями, с разрешения их администра­ции,

• а также в других охотничьих угодьях с разрешения госу­дарственных органов управления охотничьим хозяйством.

¹ СП РСФСР. 1960. № 34. Ст. 164.

Сборник нормативных актов по охране природы / Под ред. В.М. Блинова. М., 1978. С. 478—487.

XVIII. Особенности правового режима природных объектов

Удостоверением на право любительской и спортивной охоты служат:

• охотничий членский билет с отметками о сдаче испытаний по охотничьему минимуму и об оплате государственной по­шлины;

• путевка, выданная обществом в установленном порядке и

• лицензия на отстрел или отлов соответствующего вида и ко­личества животных с указанием срока их отстрела (отлова) и места охоты.

Членские охотничьи билеты выдаются: республиканскими со­юзами обществ охотников и рыболовов и их местными органами, другими уполномоченными организациями.

Отстрел и отлов диких зверей и птиц при любительской и спортивной охоте производятся по установленным нормам.

В целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов поль­зования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостанов­лены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки решением органа испол­нительной власти РФ или органа исполнительной власти субъек­та РФ в пределах их компетенции по представлению соответст­вующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Объекты охоты — дикая фауна в состоянии естественной сво­боды и входящая в государственный охотничий фонд. Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты исходя из их статуса, численности, традиций в использовании, видов и качества получаемой продукции, составляется специально упол­номоченным государственным органом по охране, контролю и ре­гулированию использования объектов животного мира по согла­сованию с исполнительными органами субъектов РФ. Такой перечень утверждается Правительством РФ.

Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 де­кабря 1995 г. Так, к млекопитающим, являющимся объектами охоты, относятся волк, шакал, лисица, корсак, песец, енотовид­ная собака, енот-полоскун, медведь, рысь, росомаха, барсук, ку­ница, соболь, кидус, харза, кот дикий, ласка, горностай, солон-гой, колонок, хорь, норка, выдра, заяц, дикий кролик, косуля, лось, благородный олень, пятнистый олень, лань, овцебык, муф-

7. Особенности правового режима животного мира

лон и др. К птицам — объектам охоты относятся гусь, казарка, утка, глухарь, тетерев, рябчик, куропатка, перепел, кеклик, фазан, улар, лысуха, кулик, саджа, голубь и др.

Охотничье хозяйство — отрасль народного хозяйства. Его со­ставными частями являются государственный охотничий фонд и охотничьи угодья. Государственный охотничий фонд — совокуп­ность зверей и птиц, находящихся на территории охотничьих угодий и служащих объектами охоты или воспроизводства с целью охоты. К охотничьим угодьям отнесены все земельные, лесные, водные площади, служащие местом обитания диких зве­рей и птиц, входящих в состав охотничьего фонда.

Наиболее общим специальным актом, регулирующим рыбо­ловство, является Положение об охране рыбных запасов и о регу­лировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденное поста­новлением Совета Министров СССР от 15 сентября 1958 г. (с изм. и доп.).

Различается рыболовство промысловое, спортивное и люби­тельское. Важно отметить, что в законодательстве не установле­ны формальные критерии, разграничивающие спортивное и лю­бительское рыболовство. Отсутствуют в нем и различия в их правовом регулировании.

Все водоемы, которые используются или могут использовать­ся для промысловой добычи рмбы либо имеют значение для вос­производства рыбных запасов, считаются рыбохозяйственными. Перечень водных объектов, предназначенных для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, определяется Прави­тельством РФ и исполнительными органами субъектов РФ.

Правилами рыболовства по отдельным рыбохозяйственным водоемам и водным бассейнам определяются место лова, сроки лова рыбы и других водных животных, перечень запрещенных к отлову ценных рыб, нормы вылова ценных пород рыбы на одного гражданина, список разрешенных и запрещенных орудий лова и другие требования.

Промысловая добыча производится на рыбохозяйственных участках, предоставляемых в пользование по договорам и лицен­зиям юридическим и физическим лицам.

Важным является вопрос об общих допустимых уловах вод­ных биологических ресурсов. Общий допустимый улов является количественным показателем возможного изъятия объектов про­мысла и устанавливается исходя из состояния водных биологи­ческих ресурсов в целях обеспечения сохранения биологического разнообразия животного мира и способности водных биологичес-

XVIII. Особенности правового режима природных объектов

них ресурсов к воспроизводству и устойчивому существованию. Требования об определении таких уловов утверждены постанов­лением Правительства РФ от 21 мая 2001 г. № 390.

Общие допустимые уловы во внутренних пресноводных водо­емах, внутренних морских водах, территориальном море, на кон­тинентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек определяются для всех видов промысловых водных биологических ресурсов. Перечень промыс­ловых видов водных биологических ресурсов утверждается Гос­комитетом РФ по рыболовству по согласованию с Министерством природных ресурсов РФ.

Общие допустимые уловы определяются отдельно по видам водных биологических ресурсов, их популяциям или иным обо­собленным группировкам, а в некоторых случаях по нескольким популяциям, составляющим одно- или многовидовой запас. Общие допустимые уловы для всех видов водных биологических ресурсов по водоемам (за исключением внутренних пресноводных водоемов), промысловым районам, зонам и подзонам во внутрен­них морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Фе­дерации, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек определяются Госкомитетом РФ по рыбо­ловству.

Квоты на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континенталь­ного шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 1010¹.

Любительский и спортивный лов рыбы осуществляется для личного потребления бесплатно во всех водоемах, за исключени­ем заповедников, рыбопитомников, прудовых и других культур­ных рыбных хозяйств, с соблюдением установленных правил ры­боловства и водопользования.

Важнейшим организационно-правовым средством обеспече­ния рационального использования и охраны животного мира является государственный контроль. В настоящее время он организован с нарушением принципа, установленного Законом о животном мире, согласно которому недопустимо совмещение

7. Особенности правового режима животного мира

деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обита­ния с деятельностью по использованию объектов животного мира. Функционирующий в системе Минсельхоза России де­партамент по охране и рациональному использованию охотни­чьих ресурсов как специально уполномоченный государствен­ный орган управления использованием и охраной животного мира связан непосредственно с использованием охотничьих ре­сурсов.

Важную роль в развитии охотничьего и рыболовного спорта играет Российская ассоциация обществ охотников и рыболовов, их союзов, предприятий и организаций (Росохотрыболовсоюз). В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 7 июня 1993 г.¹ Росохотрыболовсоюз является генераль­ным пользователем охотничье-рыболовных угодий РФ — веду­щей в Российской Федерации организацией в области развития спортивной и любительской охоты и рыболовного спорта с сохра­нением за ним права выдачи охотникам и рыболовам членских охотничье-рыболовных билетов, путевок на охоту, рыбалку и иной отдых. Задачами ассоциации являются:

• воспитание у членов общества бережного отношения к при-. роде и ее богатствам;

• активное участие в мероприятиях по охране и рационально­му использованию охотничьих, рыбных и лесных богатств, вос­производству диких животных и увеличению рыбных запасов, борьбе с браконьерством;

• научно обоснованное ведение охотничье-рыболовного хо­зяйства, повышение продуктивности закрепленных охотничьих угодий и водоемов;

• организация членов общества для добычи и продажи го­сударству продукции охотничьего промысла и рыболовства, а также для сбора дикорастущих ягод, грибов, орехов, лекарст­венных растений; всемерное содействие в установленном поряд­ке выполнению государственных планов закупок этой продук­ции;

• пропаганда охраны природы, рационального использова­ния природных ресурсов, передового опыта ведения охотничье-рыболовного хозяйства, охотничье-стрелкового и рыболовного спорта, охотничьего собаководства.

СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. II). Ст. 136.

Ведомости РФ. 1993. № 25. Ст. 952.

XVIII. Особенности правового режима природных объектов

В соответствии с возложенными задачами Росохотрыболов-союз:

• пользуется закрепленными охотничьими и рыболовными угодьями для ведения охотничье-рыболовного хозяйства, разви­тия охотничьего и рыболовного спорта; проводит мероприятия по охране диких животных и рыбных запасов, улучшению кормо­вых, гнездовых и защитных условий для диких животных, уве­личению численности полезных зверей и птиц, зарыблению за­крепленных водоемов;

• в закрепленных угодьях организует охоту на диких зверей и птиц, любительское и спортивное рыболовство;

• организует отлов диких зверей и птиц и расселение их по плану, утверждаемому Департаментом охотничьего хозяйства;

• добывает, закупает и продает государству пушнину, мехо­вое сырье, мясо диких животных, рыбу и другие виды продукции охотничьего промысла и рыболовства, лекарственные растения, грибы, ягоды, орехи, а также добывает и заготавливает насадку и приманку для нужд любительского рыболовства;

• создает общественную егерскую службу для проведения ме­роприятий по охране и воспроизводству диких зверей и птиц, уве­личению рыбных запасов, а также для борьбы с браконьерством;

• организует охотничьи и рыболовные хозяйства, сооружает и открывает тиры, стрелковые стенды, подсобные хозяйства, музеи, предприятия и мастерские по изготовлению и ремонту предметов охотничье-рыболовного снаряжения и сувениров на охотничье-рыболовную тему, оптово-закупочные торговые базы, магазины и ларьки для торговли охотничье-рыболовным снаря­жением и сувенирами, создает звероводческие, кролиководчес­кие, птицеводческие фермы и фермы для разведения диких зве­рей и птиц, а также питомники охотничьих собак, рыбопитомни­ки, инкубационные цехи, прудовые и другие предприятия, хо­зяйства и сооружения, необходимые для практического осуществления задач обществ;

• выполняет иные функции.

Росохотрыболовсоюз располагает 3, 5 тыс. охотничье-рыболов-ных хозяйств, 7 тыс. охотничьих и рыболовных баз, охотничьи­ми угодьями.